Organización ministerial en la LOFAGE

Autor:Javier García Fernández
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:141-162
RESUMEN

4.1. Introducción - 4.2. La organización administrativa - 4.2.1. La nueva estructura administrativa - 4.2.2. Los caracteres de la nueva estructura administrativa - 4.3. Los órganos centrales de la Administración General del Estado: los Ministerios - 4.4. Los órganos superiores de los Ministerios: (I) los Ministros - 4.5. Los órganos superiores de los Ministerios: (II) los Secretarios de Estado -... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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4.1. Introducción

Como se desprende del artículo 2 de la Constitución, el ordenamiento anterior a la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957, se fundaba en la indiferenciación de los ámbitos políticos y administrativos en la actuación de los poderes públicos pues incluso la Jefatura del Estado se configuraba como un órgano superior de la Administraión del Estado. La Constitución, como muestran sus artículos 97 y 103, introduce la distinción conceptual entre Gobierno (órgano de dirección y de acción políticas) y Administración (dirigida por el Gobierno pero que sirve con objetividad los intereses generales).

Esta nítida separación conceptual aportada por la Constitución no tuvo, empero, el debido reflejo normativo en el ordenamiento posconstitucional, ya que la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de la Administración Central del Estado, aun admitiendo en su artículo 1, que la Administración está dirigida por el Gobierno, vino a ratificar una planta administrativa iniciada en 1977 cuya cúspide alcanzaba al Presidente del Gobierno y al Consejo de Ministros pero donde no quedaba claramente determinada la censura entre lo político-gubernamental y lo administrativo. En otras palabras, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, fijó la plan-ta orgánica de la Administración, pero no llegó a fijar orgánica y procedimentalmente el momento en que empezaba lo político, lo gubernamental. Sólo el artículo 3.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, avanzó que la Administración General del Estado actúa bajo la dirección del Gobierno, reconociendo implícitamente la censura ya fijada por la Constitución.

Este proceso de diferenciación conceptual, iniciado con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha culminado con la LOFAGE y con su norma gemela, la Ley del Gobierno, de manera que con el juego combinado de ambas normas es po-

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sible conocer qué órganos y en qué circunstancias expresan la acción del Gobierno o, por el contrario, la acción administrativa. Este capítulo pretende, pues, describir los órganos de la acción administrativa del Estado previstos en la LOFAGE fijando, en contraste o diálogo con la Ley del Gobierno, la línea divisoria con lo político-gubernamental que también realizan, o al menos coadyuvan, estos mismos órganos regulados en la LOFAGE.

4.2. La organización administrativa
4.2.1. La nueva estructura administrativa

El Capítulo III del Título de la LOFAGE se intitula «La organización administrativa» y el artículo 5 trata de dar una primera visión de lo que la Ley entiende por este concepto. Conviene, sin embargo, detenerse brevemente en este punto porque la lectura de dicho precepto no aporta los suficientes elementos de clarificación para entender lo que no es si no la columna vertebral de la noción constitucional de Administración

El artículo 5.2 de la LOFAGE establece:

Tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

pero esta noción tiene más valor jurídico relacional y funcional que propiamente descriptivo, pues de la misma no se desprende cuál es la naturaleza de un órgano de la Administración Por el contrario, son los artículos 6, 7, 8 y 10 de la LOFAGE los que, con distinto alcance, nos apuntan la estructura general, y por ende la naturaleza jurídica, de la Administración General del Estado, a saber:

· la Administración General del Estado se organiza en Ministerios (artículo 8);

· los Ministerios se componen de unidades administrativas (artículos 7 y 10);

y como se clasifica esta estructura (órganos superiores/órganos directivos). Este modelo organizativo supone, por consiguiente, un sistema coherente y cerrado sobre sí mismo, lo que permite apuntar claramente la diferencia entre órganos políticos y órganos administrativos aún cuando el titular de unos y otros sea la misma persona física (el Ministro).Nótese que, en concordancia con la Ley del Gobierno, el Consejo de Ministros no es órgano de la Administración General del Estado, sino exclusivamente órgano del Gobierno.

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4.2.2. Los caracteres de la nueva estructura administrativa

El primer rasgo de esta estructura es su naturaleza estricta y exclusivamente administrativa. Cuando la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 atribuía al Jefe del Estado la naturaleza de órgano superior de la Administración del Estado y cuando la Ley 10/1983, de 16 de agosto, incluía en su contenido regulatorio al Presidente del Gobierno, a los Vicepresidentes y a los órganos de asistencia de aquél, estaban introduciendo en el ordenamiento un elemento de confusión entre lo político y lo administrativo que podía estar justificado en el ordenamiento preconstitucional pero en modo alguno en una Ley como la de la Administración Central del Estado de 1983 que se situaba en el marco fijado por los artículos 97 y 103 de la Constitución. Por el contrario, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, deslinda lo gubernamental (exartículo 97 Constitución) y lo administrativo (exartículo 103 Constitución) con nitidez y deja a la Ley del Gobierno la tarea de atribuir funciones administrativas, si parece necesario, al Consejo de Ministros.

El segundo rasgo de la nueva estructura administrativa es su dualidad orgánica. Una organización administrativa compleja, propia del Estado social y democrático del Derecho, requiere distinguir entre sus diversas instancias, de modo que no todos los órganos administrativos poseen las mismas características jurídicas y funcionales. De esta forma, se introducen los conceptos deórganos superioresyórganos directivosque se han de analizar en referencia a una unidad administrativa superior, que es el Ministerio, célula básica de la organización de la Administración General del Estado. Esta dualidad tiene efectos constitucionales pues los órganos superiores (Ministro y Secretario de Estado) son también, con distinto alcance, órganos del Gobierno conforme a la Ley del Gobierno, y por tanto participan en mayor o menor grado de los atributos gubernamentales contemplados en los artículos 98.2, 108, 110 y 111 de la Constitución, en tanto que los órganos directivos coadyuvan en la dirección de la Administración sin el alcance político-gubernamental de los anteriores. Por consiguiente, esta dualidad permite desglosar responsabilidades políticas y administrativas con una nitidez que no se percibía en el ordenamiento preexistente.

El tercer rasgo de esta nueva estructura es, como ya se ha apuntado, la identificación de los distintos entes orgánicos a efectos externos y relacionales. El órgano administrativo es la unidad administrativa básica a efectos de eficacia jurídica frente a terceros y a efectos de actuación preceptiva, lo que significa,a sensu contrario,que las unidades administrativas que no posean esta dimensión externa y relacional o no tengan atribuidas actuaciones preceptivas: 1) han de integrarse de otros órganos administrativos superiores; 2) no tienen capacidad jurídica externa o, la menos, autónoma.

El cuarto y último rasgo de la nueva regulación es la fijación con perfiles jurídicos cerrados del continuum Gobierno-Administración En la doctrina española,

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y también en la italiana, es usual, al tiempo que se apuntan las diferencias jurídicas y conceptuales que separan al Gobierno y a la Administración, señalar que existe entre ambos uncontinuumcuya frontera no es fácil de trazar. Lo cierto es que de los artículos 97 y 103 de la Constitución se deduce por donde discurre esa frontera, pero también es verdad que existen líneas de solapamiento que la LOFAGE y la Ley del Gobierno han contribuido a deslindar por medio tanto de la propia dualidad normativa como por la clara dicción del artículo 12 de la LOFAGE que des-linda, en los Ministros, las atribuciones que emanan de su condición de miembro del Gobierno y de su condición de titular de un Departamento ministerial.

4.3. Los órganos centrales de la administración general del estado: los ministerios

Dentro de esta estructura estrictamente administrativa, la LOFAGE ha venido, en sus artículos 8 a 10, a aportar una noción jurídica autónoma de Ministerio. Parece necesario resaltar esta circunstancia porque en el ordenamiento preexistente, pre y pos-constitucional (y también en el Derecho histórico español) no existía una noción jurídico-orgánica de Ministerio pues siempre se ha manejado la noción jurídico-subjetiva de Ministro, de titular de un Departamento...

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