Organización europea y organización global: elementos para una comparación
| Autor | Edoardo Chiti |
| Páginas | 33-77 |
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Edoardo Chiti
SUMARIO: I. PREMISA.—II. EL ENCUADRAMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES EN EL ÁMBITO DE LOS PODERES PÚBLICOS.—III. LOS MODELOS ORGANIZATIVOS.—1. Figuras supranacionales o a-nacionales.—2. Figuras de composición.—3. La independencia respecto a las instituciones políticas.—IV. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA E INSTRUMENTOS DEL SECTOR PRIVADO.—V. CONCLUSIONES.—VI. BIBLIOGRAFÍA.
Tanto en el ordenamiento europeo como en el espacio jurídico global1 se ha venido desarrollando una verdadera organización ad-
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ministrativa. En el primero, la ejecución de las normas y las políticas europeas es actualmente confiada no sólo a administraciones nacionales que actúan con una función europea, sino también a la Comisión y a una serie cada vez más rica de administraciones instituidas con sede en Europa como, por ejemplo, las mencionadas agencias europeas, las agencias ejecutivas y algunas autoridades independientes. En el segundo, se registra un crecimiento cuantitativo y cualitativamente significativo de una gran variedad de sistemas reguladores caracterizados, entre otros, por un componente administrativo específico, de modo que induce a algunos estudiosos a formalizar el desarrollo de un «extraordinarily varied landscape of global administration»2.
La ciencia jurídica y la política han dedicado cada vez más atención a estos fenómenos organizativos a fin de proponer algunas de sus taxonomías y examinar sus componentes específicos.
No obstante, la organización administrativa europea y la organización administrativa del espacio jurídico global han sido estudiadas, por así decirlo, en paralelo, sin intentar llevar a cabo una comparación entre ellas.
Naturalmente, la ausencia de comparación puede explicarse a partir del grado, todavía incierto, de desarrollo y consolidación de
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las administraciones activas en el espacio jurídico global. A esto, hay que añadir las dificultades de realizar una comparación sopesada respecto a dos términos de referencia —el ordenamiento europeo y el espacio jurídico global— que se presentan como no homogéneos: con tendencia a ser unitario el primero, es marcadamente plural el segundo. Y las dificultades de la ciencia del Derecho internacional y administrativo de medirse con una realidad jurídica bastante articulada, diferenciada y, en muchos aspectos, lejana de los habituales objetos de estudio de la disciplina.
Al mismo tiempo, no se puede desatender la circunstancia de que un examen comparativo de los dos tipos de organización administrativa ultraestatal podría arrojar luz sobre eventuales peculiaridades de cada uno de los dos órdenes y sobre sus procesos de formación y desarrollo, de modo que se contribuya, ya sea al avance de los estudios de Derecho administrativo europeo, ya sea a los de Derecho administrativo global. Además, en un plano más general, la comparación podría aportar elementos útiles para la reflexión global sobre los caracteres del Derecho administrativo como consecuencia de la apertura ultraestatal de los ordenamientos nacionales. Si el Derecho administrativo sufre una importante ampliación de modo que llegue a incluir, además de las administraciones nacionales y sus disciplinas, a las administraciones y las disciplinas europeas y globales, una reconstrucción precisa de los rasgos distintivos del «nuevo» Derecho administrativo no puede prescindir de una comparación no sólo entre el componente nacional y los ultraestatales, sino también entre los propios componentes ultraestatales.
Evidentemente, el presente escrito no se propone colmar dicha laguna. Mucho más modestamente, pretende desarrollar unas primeras reflexiones sobre las semejanzas y diferencias entre la organización administrativa del ordenamiento europeo y la del espacio jurídico global. ¿Cuáles son las principales convergencias y diver-gencias entre los dos tipos de administración ultraestatal? ¿Dan lugar ambas experiencias a modelos organizativos contrapuestos o prevalecen los rasgos comunes? Y ¿qué razones explican dichas semejanzas y diferencias?
A fin de recoger algunos elementos útiles para responder a dichas preguntas, acto seguido se van considerar tres aspectos principales: ante todo, el anclaje de las administraciones del ordenamiento eu-
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ropeo y del espacio jurídico global y su encuadre en el ámbito de los poderes públicos (§ 2); en segundo lugar, los modelos organizativos predominantes en las dos administraciones ultraestatales (§ 3); después, la utilización de instrumentos del Derecho privado por parte de ambos tipos de administración para el desarrollo de determinadas actividades (§ 4). Por último, brevemente se atarán los cabos de la investigación para intentar dar una primera respuesta a las preguntas planteadas al comienzo (§ 5).
Como se ha anticipado anteriormente, el primer aspecto a considerar al objeto de una comparación entre la organización administrativa europea y la global es el encuadre de los aparatos administrativos en el ámbito de los poderes públicos.
En cuanto a la Unión Europea, la cuestión se presenta bajo dos puntos de vista.
Ante todo, la administración europea está sometida a la regla de Derecho.
Ésta fue reconocida implícitamente por el tratado de la Comunidad Europea y es ahora abiertamente recogida en el Tratado de Lisboa. Pero ha sido desarrollada por la jurisprudencia del juez europeo. Más exactamente, el Tribunal de Justicia ha considerado que la administración europea está sujeta a los tratados, a la «legislación» supranacional, a los principios impuestos por el propio Tribunal, a los principios generales del Derecho, a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y a los autos internacionales3.
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De este modo, se sostiene en el «pilar» más importante del ordenamiento europeo un principio propio de las tradiciones nacionales occidentales4. No obstante, tanto el fundamento como la extensión de dicho principio se distancian de los ordenamientos estatales5.
Mientras que en estos últimos la regla del Derecho ahonda las propias raíces no sólo en el respeto del equilibrio entre poderes, sino también en la protección del principio democrático y en las exigencias de protección de la propiedad y la libertad de los ciudadanos, de hecho, en el plano europeo, el principio remite esencialmente a la protección del equilibrio institucional definido en los tratados. En cuanto a la extensión del principio, la rule of law del ordenamiento europeo es entendida por el juez europeo en una acepción más amplia de la que comúnmente se adopta en los sistemas nacionales, en los cuales, tradicionalmente, el principio se refiere únicamente a la ley.
Además, la administración europea responde a un poder ejecutivo en el que concurren la Comisión, el Consejo y los Estados miembros, aunque la relación entre estos dos componentes es sensiblemente distinta en el «pilar» comunitario y en los relativos a la
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cooperación policial y judicial en materia penal, y a la política exterior de seguridad común. Por tanto, al contrario de lo que ocurre en los ordenamientos nacionales en los que la administración responde a un ejecutivo atribuible a un centro unitario, representado por el gobierno6; en el ordenamiento europeo, la administración responde a un ejecutivo que se presenta como poder compartido, por un lado, y como poder ejecutado por componentes no homogéneos, por el otro. De hecho, en su ejecución concurren una institución intergubernamental (el Consejo de la Unión Europea) y, en los casos previstos por el tratado o establecidos por el propio Consejo, una institución en el sentido supranacional (la Comisión, institución independiente de los Estados miembros y responsable de la atención del «interés general de la Comunidad»), y a éstos se añaden los Estados miembros (a los que, por lo general, les está reservada la ejecución de las normativas europeas) y un ente interburocrático (los comités de la comitología, compuestos por «representantes» de las administraciones nacionales y de la Comisión Europea)7.
En cuanto a las administraciones del espacio jurídico global, el limitado grado de maduración y consolidación de la materia junto a la extrema diferenciación de su disciplina hacen que sea incómoda la identificación de caracteres distintivos.
De todas formas, el examen de las distintas disciplinas sectoriales del Derecho público ultraestatal permite identificar dos tendencias que distinguen las administraciones del espacio jurídico global de las europeas.
La primera atañe al desarrollo gradual del principio de legalidad como principio común de las distintas disciplinas globales de sector a través de la difusión, en el Derecho administrativo global, del
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derecho a ser oídos, de la obligación de dar razón de las decisiones y de los mecanismos de reexamen también jurisdiccional de las decisiones8. Piénsese, por ejemplo, en la intervención de todas las partes interesadas en el procedimiento que se puede concluir con la introducción de unas tarifas anti-dumping basadas en el GATT 1994 y en el Anti-dumping Agreement; en la obligación por parte de los Estados de justificar la eventual imposición de tarifas dirigidas a equilibrar el efecto de los subsidios concedidos por otros Estados en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio; de los órganos de resolución de controversias en varios sectores, como el Arbitral Tribunal dell’International Centre for Settlement of Investment Disputes. Análogamente a la experiencia europea, el principio de legalidad va asumiendo un significado más amplio del que tradicionalmente es propio de los sistemas nacionales, relativo a la sujeción de la actividad administrativa no sólo...
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