La organización administrativa
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo |
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PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
1.1. Introducción general
La promulgación de la Constitución de 1978 supone una importante modificación en la organización territorial del Estado con la aparición de las Comunidades Autónomas como nuevo escalón territorial junto al local y al propio Estado.
La instauración de un poder autónomo intermedio entre el central y el local, con importantes facultades de gestión exigió, como señaló Entrena Cuesta[1] 'una importante labor de redistribución del poder entre los distintos sujetos públicos que lo integran, distribución que en todo Estado de Derecho se efectúa mediante la técnica de la competencia' y que, aun hoy, no puede entenderse cerrada ni concluida.
El sistema diseñado por la Constitución, básicamente en los artículos 148 y 149, era en la práctica sencillo: una doble lista. De esta forma, sería suficiente con observar cada uno de los listados (Estado y Comunidad autónoma) para definir quién es competente en cada materia. Sin embargo, pasados ya algunos años desde la publicación de la misma, puede señalarse que el modelo no es tan claro ni sencillo[2] y que, desde entonces a aquí, se han producido continuos y reiterados conflictos de competencia para definir a quién corresponde, en cada supuesto, la titularidad de la competencia. De aquí que pueda afirmarse que las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lejos de estar presididas por el principio de cooperación[3] , lo están por el de conflicto.
Esta circunstancia deriva del hecho de haberse escindido la competencia sobre una misma materia y, por tanto, la de hacer concurrir a dos sujetos públicos en una misma materia, mediante fórmulas como la de legislación básica, desarrollo, ejecución, etc.
La regulación de la función pública es una de las afectadas por esa teórica ambigüedad del Texto Constitucional, ya que, conforme al artículo 149:
'El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1.18. ...las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y
del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas...'
Es claro, por tanto, que al Estado le corresponde dictar la legislación básica del régimen estatutario al que alude el artículo 103.3 de la Constitución y que la potestad legislativa sobre las materias que no sean básicas, corresponde a cada Comunidad Autónoma. Aunque la titularidad de las competencias respecto de los diferentes ámbitos normativos es clara, debe tenerse presente que T.C. desde la STC de 8 de febrero de 1982,se viene indicando que los poderes normativos de estas (se refiere a las Comunidades Autónomas) derivan directamente de la Constitución y de los Estatutos y no de la ley estatal básica. Hechas estas precisiones, es evidente que el problema interpretativo se centra en la determinación de qué debe entenderse por legislación básica, en el plano teórico, y cuál es su plasmación concreta, en el práctico referido, claro está, a la función pública.
1.2. La legislación básica
La determinación del concepto de legislación básica ha sido uno de los puntos cruciales en la articulación del sistema competencial de la Constitución. La exégesis del mismo ha sido, prácticamente, fruto de la justicia constitucional, por lo que ceñiremos nuestro análisis a ella en cada uno de sus apartados.
1.2.1. Concepto de legislación
La STC 39/1982, de 30 de junio, señala que 'cuando se trata de indagar el sentido del vocablo con el que legislación se utiliza en el artículo 149.1 de la Constitución, como concepto referencial para reservar al Estado toda la legislación o sólo la básica, el que prevalece es el criterio material y no el formal constreñido a las leyes, en la acepción de normas que emanan de quienes ostentan el poder legislativo o de quienes por excepción o por delegación, pueden producir normas con valor de ley[4] ...'.
Es decir, según el Tribunal Constitucional, lo determinante no es el del rango de la norma sino su contenido material, de forma que puede aceptarse un concepto amplio en la definición del término legislación, que pone el énfasis en la verdadera naturaleza y no en el aspecto formal del rango de la norma.
La STC 147/1991 define la normativa básica de función a que exista una finalidad de interés general estatal que requiere un tratamiento normativo uniforme. (Idéntica doctrina puede encontrarse en la STC 57/1992 y la 141/1993).
Sin perjuicio de lo anterior, es lo cierto que la jurisprudencia constitucional ha incidido en algunos aspectos formales dado que éste se vincula a la propia seguridad jurídica (STC 69/1988). Sobre esta base la STC 35/1992 establece el principio de que el reglamento ejecutivo no puede calificar como básicos preceptos que no obtuvieron tal calificación en la ley que desarrolla, aunque la posterior STC 14/1993 matizó la doctrina preexistente para establecer que la correspondencia no tenía porque ser exacta.
En igual sentido la jurisprudencia analizó si la denominada preferencia de ley, reiterada en la STC 141/1993, debe entenderse como la referencia a una ley formal o a una norma con fuerza de ley. La STC 179/1992 resuelve en sentido afirmativo la cuestión, admitiendo que el decreto legislativo contenga determinaciones sobre normativa básica que no estaba configurada como tal en la norma de cobertura.
1.2.2. Concepto de norma básica
Aborda Muñoz Machado[5] la delimitación del concepto de legislación básica elaborada en torno a la doctrina del Tribunal Constitucional. Para él, la delimitación debe hacerse en base a tres criterios fundamentales:
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La noción de bases o legislación básica no es un concepto formal, sino material. (El sentido unívoco de ambas expresiones deriva de la STC 32/1981.) Este carácter se pone en entredicho en la STC 149/1991 de 4 de julio, que introduce un factor diferencial entre legislación básica y bases[6] .
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A la definición de lo básico, desde esa perspectiva material, pueden contribuir tanto las leyes formales como los reglamentos, aunque sea perceptible una cierta preferencia por la ley que, desde luego, no es identificable con reserva de ley. En todo caso, debe recordarse que este punto fue objeto de una amplia polémica entre quienes pensaban, como Garrido Falla[7] , que debía producirse una identificación del concepto legislación básica con reserva de ley frente a quienes pensaban como García de Enterría y [8] , Aja y Tornos [9] que no existía tal identificación entre ambos conceptos.
Estas consideraciones que, sin duda, sintetizan la doctrina constitucional en torno al concepto de legislación básica, dejaban sin resolver, a nuestro juicio, una cuestión esencial, cual es la delimitación material -no adjetivadel concepto.
El Tribunal Constitucional en la STC 25/1983, de 7 de abril, aborda la difícil tarea de la definición material del concepto de bases, partiendo de la consideración de que por tal hay que entender:
'...los criterios generales de regulación de un sector del Ordenamiento Jurídico o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido positivo y otro negativo: el sentido positivo manifiesta objetivos fines y orientaciones generales para todo el Estado...; en sentido negativo, por la misma razón, constituye un límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias...'
[10] .
Por tanto, la definición de bases se extiende al establecimiento de los criterios generales del sector del Ordenamiento Jurídico, que se analice de forma que la legislación de las Comunidades Autónomas tenga un punto referencial al que someterse y que actúa, a la vez, como límite y como guía.
Esta labor delimitadora tiene algunos límites, como recuerda la STC 69/1988, de 19 de abril, cuando afirma que 'la definición de lo básico no queda a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas...'.
El límite es, pues, el de no 'ahogar' las competencias autonómicas de forma que las Comunidades puedan dictar sus propias reglas con sumisión a los criterios generales estatales cuya finalidad es la de salvaguardar la igualdad de tratamiento de todos los españoles. Es lo cierto que la publicación de la STC de 20 de mayo de 1997 puede considerarse como el comienzo de un nuevo rumbo en la definición que venimos realizando. En cambio ha sido resumido por Parejo[11] indicando que 'el artículo 149.1.1 CE: no expresa prohibición alguna de divergencia autonómica; no es un título competencial residual; da lugar a una normación general de carácter limitada, no tanto por inscrita esta en la lógica 'bases-desarrollo' sino porque -por definiciónlas condiciones básicas no equivalen a un régimen acabado y completo; la regulación de las condiciones básicas corresponde por entero a las instituciones generales del Estado; la igualdad de todos los españoles representa el elemento teleológico del título competencial; único que justifica y ampara el ejercicio de la competencia... b) en todo caso se trata siempre de las imprescindibles o necesarias para garantizar la igualdad. Lo cual no puede consistir en igualdad formal absoluta. No se está pues, ante cualquier condición material, porque ello daría lugar al solapamiento con otras competencias generales-estatales o a la preterición de las competencias autonómicas...'.
La perspectiva que ofrece la interpretación nos revela que la posición final que la normativa básica está llamada a tener en las relaciones jurídicas concretas no puede identificarse con una igualdad absoluta y formal sino con un marco genérico cuyo resultado final puede ser, en la práctica, heterogéneo.
Esta nueva perspectiva justifica un enfoque normativo diferente del que el legislador de función pública no puede escapar ni evitar. Así podemos indicar, desde ahora, que la normativa...
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