La organización de las administraciones públicas
| Autor | Francisco Javier de Ahumada Ramos |
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PRINCIPIOS RECTORES DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Las Administraciones Públicas están integradas por una serie de órganos o unidades de actuación a los que, en virtud del principio de división del trabajo , el ordenamiento jurídico asigna una parte del total de las competencias que corresponde a la organización en su conjunto. Los órganos administrativos comprenden, por tanto, esa esfera de competencias y los elementos personales y materiales necesarios para su realización.
En virtud del principio de unidad del Estado , la Constitución ha establecido una serie de criterios o principios rectores de la organización de todas las Administraciones Públicas: son los principios de jerarquía , descentralización , desconcentración y coordinación (art. 103.1 CE). Respetando tales principios, corresponde al legislador estatal regular el núcleo de lo que constituye la normativa
básica de toda organización administrativa, y al propio legislador estatal o al de cada Comunidad Autónoma fijar las bases de la estructura organizativa de la respectiva Administración, leyes que se remiten, para una concreción más detallada, a las decisiones del Gobierno (estatal o autonómico) o de algunos de sus miembros. En el ámbito de las Corporaciones Locales, la configuración básica de la organización administrativa viene contenida en leyes estatales y autonómicas, pero la configuración más pormenorizada corresponde efectuarla a las propias Diputaciones y Ayuntamientos.
Todos los principios de la organización administrativa descansan sobre la competencia , entendida como medida de la capacidad de un ente , y, dentro de éste, de cada órgano. La competencia también puede ser definida como el conjunto de funciones, potestades y elementos personales y materiales que el ordenamiento jurídico atribuye a cada ente o a cada órgano.
- La competencia de los órganos administrativos
a)Los caracteres que reviste la competencia de los órganos administrativos son los siguientes:
-Es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan a tribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación (art. 12 LRJ-PAC).
-Cada órgano debe, por tanto, actuar dentro de su propia competencia, siendo éste un requisito para la validez de sus actos.
-Además, en virtud del principio de legalidad, la competencia debe ejercerse de conformidad con lo establecido en las normas y para el fin dispuesto por las mismas.
b)Los criterios fundamentales de distribución de las competencias son tres: jerárquico, territorial y funcional.
-Mediante el criterio jerárquico se precisa la competencia de un órgano con preferencia a sus superiores e inferiores. Es, por tanto, un criterio vertical de reparto de las competencias. Normalmente, este criterio comporta la atribución a los órganos superiores de la Administración de las funciones y potestades más importantes y a los inferiores las de menor importancia.
-El criterio funcional o material precisa la competencia de un órgano atendiendo a la naturaleza de los fines a perseguir. Es el criterio seguido para el reparto competencial entre los distintos Ministerios o Departamentos Ministeriales.
-Finalmente, el criterio territorial lleva a una distribución de las competencias en razón del territorio donde se ejercita, entre órganos situados en el mismo nivel jerárquico. Conforme a este criterio, dentro de una Administración puede haber órganos centrales (que extienden su competencia a todo el territorio sobre el que se proyecta la competencia de la Administración de que se trate: v. gr., un Ministerio) y órganos periféricos (cuya competencia se halla circunscrita a una parte del territorio: v. gr., las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas).
Como ya se ha indicado antes, para que el acto dictado o realizado por un órgano sea válido es preciso que se haya producido en el ámbito de las competencias que tenga atribuidas. En relación con el posible incumplimiento de este requisito, nuestro ordenamiento jurídico distingue entre la incompetencia absoluta y la relativa . La incompetencia absoluta tiene lugar por incumplimiento de los criterios material o territorial , y su consecuencia es la nulidad radical, absoluta o de pleno derecho del acto administrativo así viciado; la incompetencia relativa, en cambio, se produce por la vulneración del criterio jerárquico y tan sólo dar lugar a la nulidad relativa o anulabilidad del acto , pudiendo éste ser convalidado por el superior jerárquico.
- La jerarquía
Toda la organización administrativa aparece vertebrada con arreglo al principio de jerarquía . En su virtud, dentro de cada Administración existen unos órganos superiores y otros inferiores, teniendo los primeros un poder de dirección y mando sobre la actividad de los segundos. Más concretamente, el poder jerárquico confiere a los órganos superiores, entre otros, el poder de dirección e impulso de la actividad de los inferiores por medio de instrucciones generales o de órdenes particulares; el poder de inspección y vigilancia sobre la actuación de los inferiores; la facultad de anular los actos de los inferiores a través del recurso de alzada, en los casos previstos por la Ley; el ejercicio de la potestad disciplinaria (imposición de sanciones) sobre las personas que desarrollan su labor en los órganos inferiores y, finalmente, la posibilidad de delegar la propia competencia en los órganos inferiores o, inversamente, la de avocar o resolver en sustitución de los mismos determinados asuntos, en los casos y con los requisitos establecidos en las Leyes.
- La delegación interorgánica
Frente al principio de irrenunciabilidad de las competencias y la obligatoriedad de que éstas sean ejercidas por los órganos que expresamente las tengan atribuidas, el artículo 12.1 LRJ-PAC admite como excepciones los casos de delegación o avocación previstos por las leyes.
La delegación supone la transferencia del ejercicio de una competencia de un órgano superior en grado a otro inferior, dentro de la propia organización. Se trata de una técnica organizativa de carácter transitorio y excepcional, que sólo se admite en los casos expresamente previstos en una norma con rango de Ley.
Como requisitos formales la LRJ-PAC exige los siguientes: a) que el acto de delegación sea publicado en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según cual sea la Administración en que se produzca la delegación; y b), que las resoluciones tomadas por delegación hagan constar expresamente esa circunstancia (art. 13.3 y 4 LRJ-PAC).
En cuanto a sus efectos, las resoluciones adoptadas en virtud de una delegación se considerarán emanadas del órgano delegante.
La delegación no está sujeta a un plazo determinado, salvo que expresamente se disponga otra cosa, y el órgano delegante podrá revocarla en cualquier momento, si bien dicha revocación está sujeta al requisito de su publicación en el Boletín Oficial correspondiente.
La delegación se distingue de otras técnicas, como son:
-La suplencia , que tiene lugar cuando por razones temporales (de enfermedad, ausencia, etc.) se produce una simple sucesión transitoria en la titularidad de un órgano, sin traslación de competencias (art. 17 LRJPAC).
-La simple delegación de firma , por la que un órgano inferior se limita a trasladar, mediante la fórmula "de orden de...", una resolución adoptada por el propio titular de la función ejercida (art. 16 LRJ-PAC)
-La encomienda de gestión , mediante la cual las actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de un órgano administrativo, son realizadas por un órgano distinto de la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o porque aquél no cuente con los medios técnicos idóneos para su desempeño (art. 15 LRJ-PAC).
Finalmente, debemos señalar que la LRJPAC permite utilizar la técnica de la delegación en favor de una entidad institucional personificada dependiente de la Administración o vinculada a la misma, con los mismos requisitos y efectos que los ya vistos. Y también que son posibles las delegaciones de competencias en favor de otras Administraciones Públicas, si bien su régimen jurídico ya no es el mismo que en los casos de producirse dentro de una misma Administración.
-La avocación
La avocación supone la absorción por un órgano superior de la competencia atribuida a un órgano inferior.
Nuestro ordenamiento jurídico la admite cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente; pero exige que se realice mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte.
-La desconcentración
Consiste en la transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro inferior, dentro de una misma Administración.
Se diferencia de la delegación en que mientras ésta supone una transferencia del ejercicio de una competencia, la desconcentración supone una transferencia de la titularidad de la competencia. Por tanto, la desconcentración comporta una reordenación de la titularidad de las competencias. Se suele emplear esta técnica para descargar a los órganos superiores de funciones que pueden ser realizadas por órganos inferiores sin merma de la eficacia o con una mejora de la misma.
-La descentralización
Mediante esta técnica se produce una transferencia de la titularidad de una competencia de una Administración hacia otra Administración distinta: v.gr., de la Administración General del Estado hacia una Administración autonómica, o de ésta última hacia una Administración Local. Su finalidad es aproximar lo más posible la gestión administrativa a los ciudadanos.
-La coordinación
Coordinar no es otra cosa que armonizar diversas realidades coincidentes u opuestas en sus fines. Aplicada al ámbito de la organización administrativa, la coordinación tiene por finalidad hacer rendir al...
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