Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas para la prevención de la corrupción. En particular, el caso de la oficina antifraude de Cataluña

AutorOscar Capdeferro Villagrasa
CargoInvestigador postdoctoral del área de derecho administrativo, Universidad de Barcelona
Páginas13-30
LOS ORGANISMOS ANTICORRUPCIÓN Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD
SANCIONADORA: LÍMITES Y PROPUESTAS PARA LA PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN.
EN PARTICULAR, EL CASO DE LA OFICINA ANTIFRAUDE DE CATALUÑA*
Oscar Capdeferro Villagrasa∗∗
Resumen
Los organismos de control son una pieza clave en la lucha contra la corrupción. Sin embargo, su funcionamiento en el
Estado español durante los últimos años no parece haber sido el adecuado, pues han demostrado no haber sido capaces
de poner freno a las prácticas de corrupción. A pesar de su potencial en la lucha contra la corrupción, organismos
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Palabras clave: corrupción pública; buena administración; ética; controles; sanciones.
ANTICORRUPTION BODIES AND THE USE OF SANCTIONING POWERS: LIMITS AND
PROPOSALS FOR PREVENTING CORRUPTION. IN PARTICULAR, THE CASE OF
CATALONIA’S ANTI-FRAUD OFFICE
Abstract
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buena administración e integridad pública: el papel del derecho administrativo ante la crisis de las instituciones públicas» (IP: Juli Ponce
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corrupción.
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diversas publicaciones en materia de corrupción pública y gestión de riesgos. Colaborador en el volumen 
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Citación recomendada: CAPDEFERRO VILLAGRASA, 
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 14
Sumario
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 15
1 Introducción
El término , aunque incorporado al derecho, es algo esquivo: las múltiples dudas conceptuales
que han dividido la doctrina durante décadas se han trasladado al derecho positivo; y en ocasiones las
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la corrupción pública.
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o acepciones de la corrupción, como COCCIOLO   
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se hace eco la misma Comisión Europea (vid. COMISIÓN EUROPEA. 
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a causas que afectan a los siguientes tipos penales: receptación y blanqueo de capitales, delitos contra el patrimonio histórico,
los recursos naturales y el medio ambiente, falsedades documentales     
Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 16
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La corrupción pública supone una actuación del personal al servicio de la Administración, que aprovecha su
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desnaturaliza totalmente la Administración tal y como viene garantizada por la Constitución española en su
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agente público, que se da en los casos de corrupción.
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esperado, en relación con la posibilidad de ser descubierto y la gravedad de la sanción correspondiente.
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la actuación pública, tenderá a generar más corrupción.
de esta doctrina, la corrupción es esencialmente un crimen de cálculo donde se tendrán en cuenta tales
incentivos y desincentivos.      
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custodia de documentos y revelación de secretos,   , fraudes y exacciones ilegales,
negociaciones prohibidas a los funcionarios y delitos de corrupción en las transacciones internacionales» (CGPJ. 
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study of public perception in Spain». 
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Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 17
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extendido y que ha gozado, en buena medida, de impunidad. Sin embargo, en el reciente marco de crisis
económica, en que han sido frecuentes los recortes del gasto en servicios sociales, la coexistencia de élites
             
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corrupción; y, por otro lado, se han empezado a crear organismos anticorrupción, aprovechando el impulso
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parte a garantizar la existencia de uno o varios organismos especializados en la lucha contra la corrupción,
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labores de control de la legalidad de la actuación de las administraciones y gobiernos que de forma ordinaria
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materia anticorrupción.
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creación de situaciones propiciadoras de la corrupción ha sido la “huida” que de los controles administrativos se ha realizado por
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garantizar una supervisión coherente de la calidad de la gobernanza local y regional» (COMISIÓN EUROPEA. 
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En: LAPORTAÁLVAREZ, Silvina (eds.).   NIETO,
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 18
A pesar de que los organismos anticorrupción pueden desarrollar un relevante papel en la prevención y
control de cualquier forma de corrupción pública, su implantación en el territorio español está en una fase

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mostrado algunos municipios.
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como se verá, las conclusiones están formuladas con una intención y carácter acaso más amplio, a efectos
de que cuanto luego se apuntará pueda servir como una propuesta más a plantearse en los debates sobre
estos organismos especializados, y que, eventualmente, pudiera tenerse en cuenta para orientar la creación

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cuáles son las principales funciones de este organismo autonómico, y se señala, en particular, cómo incide
en la detección y sanción de las prácticas de corrupción. En segundo lugar, se recogen las limitaciones de
 
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contra ese fenómeno mediante una mayor y más determinante participación de este tipo de organismos en la

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de la corrupción
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encomendado, como función principal, el control del sector público de Cataluña en materia de prevención
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materia de organismos de lucha contra la corrupción. Al señalarlo como buena práctica, el informe de lucha contra la corrupción
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investigar el uso indebido de fondos públicos, tiene asimismo el cometido de orientar a otras entidades» (COMISIÓN EUROPEA. 
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públicas, incluyendo en todos los casos sus organismos, entidades vinculadas y empresas públicas que dependen de los mismos. La
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de los órganos de decisión o aportan más de un cincuenta por ciento de los ingresos. En el caso de que dicha aportación sea inferior
al cincuenta por ciento, el ámbito de actuación de la OAC debe extenderse únicamente al control de las actividades de gestión de
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 19
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ilegales de fondos públicos o cualquier otro aprovechamiento irregular derivado de conductas que comporten
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gestión del sector público.
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con requisitos de idoneidad, probidad y profesionalidad, que son previamente evaluados por una comisión
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ámbitos: la prevención de la corrupción, la investigación y la formulación de proposiciones.
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como resultado el destino o uso irregulares de fondos públicos o cualquier otro aprovechamiento contrario al
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directamente de la prevención, sino que tiene atribuida la función de mero asesoramiento en la prevención.
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mismo sucederá respecto de las universidades públicas, si bien esta función investigadora no deberá afectar a
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 20
su libertad académica. Contrariamente, si se trata de un ente del sector público de la Administración local, en

sobre la conveniencia y necesidad de instar, en su caso, a la correspondiente Administración local para que,
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de recomendaciones, propuestas y respuestas a consultas no vinculantes. La OAC sugiere, mediante

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su parte, las propuestas son instrumentos dirigidos a promover e impulsar la aplicación de medidas contra la

el ámbito de actuación de la OAC están legitimados para formularle consultas en el ámbito de sus funciones,
que deben ser contestadas en el plazo de un mes.
2.1 La detección de la corrupción: denuncias y procedimiento de investigación

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La iniciación de la investigación puede tener su origen tanto en un hecho comunicado por otra institución
o ente público como en un hecho denunciado por una persona. Cualquier persona puede dirigirse a la OAC
         
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conocimiento del hecho corrupto es un empleado público, debe, en todo caso, comunicarlo inmediatamente
a la OAC. Además, los órganos o instituciones de carácter público pueden comunicar hechos y solicitar
razonadamente la investigación de los mismos.
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de la OAC determinará si procede iniciar una investigación exhaustiva sobre los mismos o si, debido a la
inverosimilitud de los hechos o conductas denunciados o comunicados, procede su archivo.
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la actividad de la OAC respecto de los entes locales diferenciada de la prevista en el PLOAC para el resto del sector público de la

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para la Administración local es la de informar a la OAC del resultado de sus inspecciones e investigaciones.
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entidades locales incide en intereses generales concurrentes con los de la Comunidad Autónoma, no sitúa a las administraciones
          
constitucionalmente garantizada. Por todo ello, entendemos que los preceptos del PLOAC que se han examinado, en cuanto a la
 
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 21
Si se aprecia la verosimilitud de los hechos, mediante acuerdo de iniciación del director se iniciarán,
propiamente, las actuaciones de investigación por un plazo que no podrá exceder de los seis meses, salvo

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que se halle en poder de los órganos públicos o personas afectas a su ámbito de actuación, si bien, en caso de
particulares, la potestad de inspección quedará limitada a las ayudas públicas otorgadas o contratos públicos.
En esta fase de investigación, cualquier cargo o empleado de la OAC que tenga atribuidas funciones de
investigación e inspección puede personarse en cualquier dependencia de la Administración o centro afecto
a un servicio público para solicitar información, efectuar comprobaciones  y examinar los documentos
que considere necesario; puede efectuar las entrevistas personales que estime convenientes tanto en las
dependencias administrativas correspondientes como en la OAC; puede acceder a la información de
cuentas corrientes en entidades bancarias donde se hayan podido efectuar pagos o disposiciones de fondos
          
públicas; y puede, también, acordar la realización de fotocopias de los documentos obtenidos durante la
inspección.
Llevadas a cabo todas las actuaciones de investigación e inspección que se estime oportuno, la investigación
          
      
Administración local, o bien el archivo del expediente. En caso de emitir un informe razonado, la autoridad

medidas adoptadas a consecuencia del conocimiento de los resultados de la investigación llevada a cabo por
la OAC, o bien deberá dar los motivos que le impiden actuar conforme a las recomendaciones formuladas.

modo la inaplicación de las mismas, la OAC no dispone de métodos coactivos para exigir el cumplimiento
de la obligación de responder a su informe razonado; se limitará, únicamente, a hacer constar la inactividad
absoluta del órgano de que se trate en la memoria anual o en un informe extraordinario ante el Parlamento
autonómico.

la función de la OAC se limita a investigar los hechos y ponerlos en conocimiento del órgano competente
para sancionar, en su caso. Además, dará cuenta de la investigación ante el Parlamento de Cataluña, mediante

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mecanismos de asistencia de la OAC. En particular, se le presta asistencia y asesoramiento durante el mismo
          
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las acciones pertinentes para corregir o restablecer la situación. Si, por contra, se trata de un denunciante de

incluso, a exigirle la responsabilidad correspondiente.
          
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Es frecuente que estos órganos puedan poner en peligro la libertad de una persona, sus recursos y su reputación, por lo que deben

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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 22
2.2 Incidencia en la sanción de la corrupción
               
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la LOAC.
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actuaciones propias de otros órganos o de otras instituciones.
Particularmente, respecto de la posibilidad de que la OAC investigara supuestos de fraude o corrupción
de naturaleza delictiva, cuya atribución recae constitucionalmente sobre órganos preexistentes, el Consell
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y controlar si hay “fraude” es inconstitucional porque invade unas funciones que, en exclusiva, corresponden
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que, como hemos indicado anteriormente, las conductas referidas al fraude, que tengan lugar en el ámbito
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los directores o responsables de los organismos públicos y, en general, a todos los que cumplen funciones
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y que puedan ser considerados constitutivos de fraude, es inconstitucional».
Para evitar problemas de constitucionalidad, la OAC no asume, entre otras materias, competencias para
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que corresponden a los órganos, necesarios o complementarios, de control de los entes locales». Además,
        
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de sus investigaciones». Si en cualquier momento durante la investigación llevada a cabo por la OAC, la
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penal respecto de los hechos investigados por la OAC, el organismo anticorrupción deberá interrumpir sus
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necesario.
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durante el curso de las actuaciones llevadas a cabo por la OAC se observaran indicios de haberse cometido
delitos o infracciones disciplinarias, el director de la OAC deberá comunicarlo inmediatamente a la autoridad
       
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Estatutarias.
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 23

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como un órgano de investigación, que lleva a cabo inspecciones y averiguaciones en calidad de organismo
especializado en el fenómeno de la corrupción, para luego poner a disposición del órgano competente toda
la información recabada, para que sea este el encargado de la sanción. Los datos de actividad de la OAC
              
corrupción al poner en conocimiento de los organismos competentes los hechos conocidos y descubiertos: a

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su caso, inicie el procedimiento sancionador correspondiente.
3 Conclusiones: propuestas de mejora en la lucha contra la corrupción a través de los
organismos especializados
            
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disuasión del comportamiento criminal de los corruptos dependerá de la probabilidad de detección y sanción,

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corrupción.
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como hemos visto, la OAC ha contribuido a ello en cierta medida en Cataluña, llevando a cabo un número
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instruir el procedimiento o investigación correspondiente.
La doctrina ha valorado positivamente el esfuerzo realizado en la Comunidad Autónoma de Cataluña con la
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como su carencia principal, cuestión que puede considerarse especialmente grave si tenemos en cuenta que
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H. Lindsey. 
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Catalunya sobre las actuaciones ambientales de la administración». En: PIGRAU SOLÉ, Antoni; CASADO CASADO
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 24
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de los distintos entes públicos ya está atribuida a los correspondientes órganos, por lo que atribuir a los
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normativo, como ya puso de relieve el 
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especializado de carácter represivo o de aplicación de la ley encargado de la investigación y persecución de
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una investigación en la que encuentra indicios de la comisión de una práctica de corrupción, no puede iniciar
un procedimiento sancionador para concluirlo sancionando al infractor, corrupto sino que su actuación,
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correspondiente, a efectos de que tales entes procedan, en su caso, a completar la investigación y sancionar
la conducta. Como se ha dicho, la introducción de potestad sancionadora respecto de las conductas de
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sancionadora de la OAC es comprensible y seguramente conveniente. Sin embargo, no parece que se haya
planteado la posibilidad de dotar de trascendencia sancionadora al incumplimiento de las obligaciones que la
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de control por la OAC.
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reciba el informe razonado del director de la OAC como resultado de las actuaciones debe informar en el plazo
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o recordatorios formulados, lo cierto es que la única reacción de que dispone la OAC ante el incumplimiento
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respuesta de la autoridad, en la memoria anual que presenta al Parlamento de Cataluña.
En consecuencia con lo anterior, creo que, en efecto, la OAC y los órganos equivalentes autonómicos o de
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potestad para sancionar respecto del incumplimiento de una serie de obligaciones de los poderes públicos
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materia como la de creación de la OAC.
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Seguridad Social; en los relativos a la ordenación del territorio y a la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente; en las
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delitos de corrupción en las transacciones comerciales internacionales, etc.»
Pues bien, tratándose de infracciones penales, la capacidad para investigarlas a partir del momento que aparecen indicios de que
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que actuar según las reglas de competencia y de procedimiento preestablecidas. Es decir, según la legislación procesal penal, que
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 25
    
respecto del régimen que presenta en la actualidad el único organismo anticorrupción creado hasta el momento
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supervisar el adecuado cumplimiento de tales obligaciones y, en su caso, sancionar a los órganos o entes
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Algunos de los organismos anticorrupción con funciones preventivas en el plano comparado gozan ya de
funciones sancionadoras, de modo que se constituyen en experiencias que acaso pudieran servir de modelo. A
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instrumentos anticorrupción y de buena administración que impone el ordenamiento (los planes trienales de
prevención de la corrupción, los programas trienales de transparencia y los códigos de conducta).
La legislación reguladora de la OAC ya impone algunas obligaciones para los poderes públicos, como, por

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controlar la corrupción, y haber aprovechado para establecer a la OAC como garante del cumplimiento de
esas obligaciones, pudiendo imponer sanciones no por la comisión de conductas o actos de corrupción (ello

por el incumplimiento de esas obligaciones de prevención y correcto control de la corrupción.
  
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la documentación requerida por el equipo de investigación de la OAC; cumplir con las recomendaciones de
la OAC en materia de prevención de la corrupción o, en su caso, motivar su incumplimiento; o bien sancionar
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la comisión de prácticas de corrupción al término de una investigación de la OAC, entre muchas otras.
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duda, necesaria: la obligación de que los procedimientos administrativos relacionados con actividades
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 26

corrupción.
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 sobre los riesgos de corrupción y las medidas que pueden (o deben) adoptarse para evitarla en el seno de
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Esta evaluación, y posterior gestión de riesgos, no creo conveniente que se realice en cualquier procedimiento
          
fenómeno no excesivamente frecuente en las administraciones públicas españolas,
llevar a cabo cada Administración únicamente en el marco de la elaboración de cualesquiera actos o
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concurren o no riesgos concretos de corrupción en el caso particular de que se trate.
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pueden comprometer en mayor grado el desarrollo de sus funciones de acuerdo con la ética pública y la buena
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los riesgos de corrupción y prevenir la comisión de prácticas corruptas, y para que el mecanismo sea efectivo,

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del acuerdo de iniciación del procedimiento, una evaluación en la que se indiquen los riesgos de corrupción
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procedimiento.
El encargado de la realización de esta evaluación será quien, en cada caso, se determine por la Administración
competente o por la normativa reguladora de esta evaluación. En el plano autonómico, entendemos que
         como la OAC. Sin embargo, en el
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de esta técnica me remito a CAPDEFERRO VILLAGRASA, O.    .
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titulado . Aunque no tiene un carácter exhaustivo

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los esfuerzos controladores en aquellos ámbitos donde sea necesario, con base en el análisis de riesgo previo; al respecto, vid. DE
BENEDETTO
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revenir y alertar con relación a conductas del personal y altos cargos que tengan o puedan tener como resultado el destino o uso
         
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 27
ámbito local, que es el ámbito territorial en que principalmente se ha concentrado la corrupción en España,
                
Administración local, en la medida en que se trata de un órgano de control propio de la Administración
local, que goza de una especial imparcialidad dentro del ente local porque se trata de un funcionario con
habilitación de carácter nacional, y porque en el ordenamiento vigente ya tiene encomendada funciones de

que las prácticas de corrupción implican una ilegalidad.
estos casos, el asesoramiento y orientación a los órganos locales que asuman tales funciones.
              y no
     
como el relativo al grado de cumplimiento de las medidas anticorrupción propuestas; mientras que la opinión
desfavorable del órgano encargado de elaborar el informe de cumplimiento, por entender que los riesgos de
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actuación de que se trate.
En primer lugar, considero que es necesario el carácter preceptivo porque estos trámites de consulta al
órgano encargado de la evaluación de riesgos de corrupción y control en su gestión durante el procedimiento

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
por lo que su intervención no debe estar supeditada a la voluntad y, en su caso, eventual necesidad de
asesoramiento anticorrupción de la Administración encargada de la elaboración del acto.
 y un acto
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de la concurrencia de dos voluntades». En la medida en que esta propuesta para luchar contra la corrupción
no busca alterar el régimen competencial en las materias sometidas a particulares riesgos de corrupción,
sino facilitar su control (pues la corrupción es un fenómeno extendido, pero no tan frecuente como para
 VILLORIAJIMÉNEZ     

  
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llevar a cabo funciones relacionadas con la evaluación y gestión de los riesgos de corrupción. La ley anticorrupción italiana establece
que, en los entes locales, el responsable de la prevención de la corrupción será, en principio, el secretario, si bien cabe disponer otra
    
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de la Corporación».
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de corrupción que corresponda por entender que la falta de adopción de determinadas medidas anticorrupción no garantiza que la
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del acto correspondiente.
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 28
cuestionarse la validez global del sistema establecido, incluida la distribución competencial), no parece
adecuado ni proporcionado atribuir un papel decisorio a un órgano con funciones de control.
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garante del correcto cumplimiento de las obligaciones relativas a la prevención de la corrupción, como, por
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esas obligaciones, como ilustra, en el marco comparado, la agencia anticorrupción nacional italiana.
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un órgano con capacidad sancionadora capaz de exigir el cumplimiento de esas obligaciones y, en su caso,
sancionar por su falta de observancia.
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de Cataluña), y constituye un campo a explorar para los organismos anticorrupción que se vayan constituyendo
en el futuro.
Bibliografía
ABBINK, Klaus; IRLENBUSCHRENNER        
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en su caso, la función de elaborar directamente el análisis de riesgo de corrupción, en la medida en que su dotación de personal sea
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 29
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Antifrau de Catalunya sobre las actuaciones ambientales de la administración». En: PIGRAU SOLÉ, Antoni;
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Oscar Capdeferro Villagrasa
Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas ...
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 30
SÁNCHEZ MORÓN
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