Artículo 150: Leyes marco, leyes orgánicas de transferencia o delegación y leyes de armonización
| Autor | José Luis Villar Palasí |
| Cargo del Autor | Catedrático Emérito de Derecho Administrativo |
| Páginas | 324-361 |
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El texto del Anteproyecto de Constitución responde a una intención de dejar a las Comunidades Autónomas en una posición competencial y legislativa débiles que, en el curso de los trámites parlamentarios, se irá viendo transformada.
En el sentido mencionado, era sintomática la posibilidad que se le otorgaba al Gobierno de solicitar de la Asamblea Legislativa de cualquier Comunidad Autónoma una segunda deliberación sobre una ley que tuviera intención de emanar. Por este solo hecho, la aprobación de tal ley requeriría de mayoría absoluta (art. 143.1).
Dado un contexto de esta índole, a nadie debe extrañar que las atribuciones positivas de competencia en favor de las Comunidades Autónomas estuviesen reguladas de una forma ciertamente restrictiva: el Anteproyecto de Constitución contenía una sola lista de competencias, constitutiva de una amplia reserva estatal, y permitía que las Comunidades Autónomas, a través de sus respectivos Estatutos, se atribuyesen otras competencias, con cláusula residual a favor del Estado.
No obstante, esta idea, que respondía a un planteamiento básico sobre el reparto de poder, admitía excepciones en ambos sentidos, articulables mediante leyes de bases (en el sentido más o menos clásico de la expresión), o leyes ordinarias.
Las actuales previsiones sobre las leyes marco y las leyes de armonización se encuadraban en la citada noción de ley de bases. Así, el artículo 139.2 del Anteproyecto permitía una curiosa legislación delegada en favor de los "Territorios Autónomos" (todos o alguno), a partir de una ley de bases aprobada por las Cortes Generales. En sentido inverso, el siguiente apartado del mismo artículo contemplaba "leyes de bases para armonizar", en el supuesto de que el Senado apreciase tal necesidad, sin que debiese concurrir mayoría alguna en especial.
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Según entienden los autores de este comentario, el dato acabado de referir es trascendental para resolver una de las principales incógnitas que hoy plantea la borrosa redacción del artículo 150.3, relativo a las leyes de armonización; a saber, que el trámite de apreciación de la necesidad de armonizar, en principio no estaba pensado para crear una categoría sui generis de leyes, sino que se reconducían éstas a uno de los tipos clásicos, en este caso, las leyes de bases.
Por último, en lo que hace referencia a las actuales leyes orgánicas de transferencia o delegación, su antecedente en el Anteproyecto se encuentra en dos artículos: el 139.1 y el 137. El primero de ellos reservaba a la ley (ordinaria) la posibilidad de autorizar a las Comunidades Autónomas la gestión o ejecución de los servicios relativos a las competencias estatales. El otro permitía que por ley (también ordinaria) pudiese procederse a una más amplia distribución o transmisión de facultades propias del Estado, vía a través de la cual estaba implícito que se pudiese llegar a una auténtica transferencia competencial en sentido técnico.
Dado que en las previsiones del Anteproyecto los Estatutos de Autonomía no cerrarían la distribución de poder entre los órganos centrales del Estado y las Comunidades Autónomas, cabría plantear tres alternativas básicas:
a) La socialista, sin duda la más precisa, aunque también la de mayor rigidez, proclive al establecimiento en la Constitución de tres listas competenciales, relativa una de las exclusivas del Estado; otra, a las exclusivas de las Comunidades Autónomas, y la tercera, a las compartidas. A partir de ahí eran plenamente coherentes las enmiendas 310 (Socialistas de Cataluña) y 358 (Socialistas del Congreso) encaminadas a la supresión, por superfluo, del artículo 138 y a su sustitución por una previsión, que ojalá hubiese prosperado, en pro de una mayor seguridad jurídica, sobre la ejecución de los Tratados internacionales.
b) La nacionalista, apoyada por los comunistas, que tendía a hacer desaparecer, o en su caso a rigidificar los requisitos de las leyes de armonización, sobre todo en cuanto se refería a la apreciación de su necesidad.
c) La centralista, auspiciada en aquel momento por Alianza Popular a través del señor DE LA FUENTE (enmienda núm. 35), y proclive a que se suprimiesen las atribuciones positivas de competencia en favor de las Comunidades Autónomas.
No se producen cambios sustanciales en la forma de delegación legislativa origen de las actuales leyes marco, pero sí se perfilan las otras dos figuras. En concreto, las leyes de delegación se conceptúan como leyes orgánicas, aunque su contenido se restringe a otorgar la pura ejecución de funciones estatales; además Page 326 se hace constar que habrán de prever la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.
Las leyes de armonización dejan de ser denominadas "leyes de bases", sin duda con acierto, dada su naturaleza heterogénea e incluso contraria a la delegación legislativa, y pasan a ser configuradas como leyes de "principios" sobre la apreciación de cuya necesidad decide el Senado por mayoría absoluta.
Esta configuración, que comenzaba a acercarse a la definitiva, comportó una clara definición de posturas que se refleja en el Diario de Sesiones, número 91, de 16 de junio de 1978.
U.C.D. se sumó a las tesis más moderadas de los nacionalistas y comunistas sobre las leyes de armonización al propugnar el señor MEILÁN GIL que su necesidad viniese determinada por mayoría absoluta en ambas Cámaras.
En cambio, don LICINIO DE LA FUENTE presagió poco menos que la catástrofe por causa de las leyes orgánicas de delegación, puesto que, según él, se crearía una situación de desigualdad, división y reivindicación permanente, que podría conducir al "desguace" del Estado. Por esta causa propugnaba que se dejase claro que sólo se podrían delegar meras funciones ejecutivas, en el sentido de administrativas.
En cierto modo, se puede decir que le tranquilizó al señor ARZÁLLUZ, quien veía como evidente que la delegación de funciones ejecutivas no podría ser legislativa, aparte de que quedaba en manos del delegante. A continuación planteaba el problema al revés: ¿Cómo preservar las autonomías del Estado?
El único cambio relevante es la introducción de la propuesta de rigidificar las leyes de armonización, asumida por U.C.D.
En este caso, el mayor interés radica en las posturas que se reflejan en el Diario de Sesiones, número 115, de 20 de julio de 1978, y en el 116, de 21 de julio de 1978. En ambos, el señor DE LA FUENTE reiteró la posición de su Grupo, anunciando que las leyes orgánicas de delegación podrían hacer peligrar la viabilidad del Estado de las Autonomías, e incluso transformarlo en un Estado federal.
En esta ocasión fue el profesor 1-BARBA quien se ocupó de reducir sus temores, al afirmar que la delegación prevista en las correspondientes leyes orgánicas no podría ir más allá de las "facultades reglamentarias".
Dado que a veces se cita esta afirmación de don GREGORIO 1-BARBA para añadir o bien que las Cortes no sabían exactamente lo que hacían al aprobar este tipo de leyes, o bien para dar a la figura del actual artículo 150.2 un alcance restrictivo, conviene recordar que lo que estaba sobre el tapete en aquellos momentos eran leyes de delegación, no de transferencia, puesto que esta virtualidad se les añadiría a posteriori, en el texto que saldría del Pleno del Congreso de los Diputados.
En cambio, el señor 1-LLORCA, que intervino en el debate del día 21 (1-BARBA lo hizo un día antes), dejó claro que tales leyes orgánicas podrían ser también de transferencia, aunque acotadas a aquellas materias que "por su propia Page 327 naturaleza" fuesen susceptibles de ser transferidas o delegadas. En este caso sí resulta chocante que afirmase, a renglón seguido, que se trataba de una mera descentralización administrativa y que "evidentemente" estaba excluida de las mismas la reserva estatal.
Es conveniente recordar que el último documento que salió del Congreso, solamente difería de la redacción actual, por cuanto las leyes marco seguían siendo todavía peculiares leyes de bases. En este sentido fue trascendental la enmienda número 1087, de los...
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