La ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad de 1986

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1. Los antecedentes parlamentarios de la ley orgánica

La previsión normativa que la Constitución Española de 1978 hace en el art.104.2 “a lo que establezca una Ley Orgánica” va a verse materializada en 1986 con la promulgación de la Ley Orgánica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad30; un largo camino se había hecho desde la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 hasta la promulgación de esta Ley el 13 de marzo de 1986. Años llenos de importantes cambios, especialmente en concreto de adecuación al nuevo sistema y régimen constitucional, que no fue nada fácil en una transición política y menos aún para los colectivos policiales que venían del anterior sistema político y que habían sido el apoyó y el elemento central del entonces orden público que tantos debates produjo durante la elaboración del texto constitucional y que va a ser sustituido por el de seguridad ciudadana, en atención a sus destinatarios y portadores de derechos y libertades: los ciudadanos.

La preocupación del legislador postconstitucional, después de 1978, sobre la Policía y más concretamente sobre la seguridad pública, orden público o seguridad ciudadana, términos estos en ocasiones de difícil concreción según la visión política del que los empleara, va a ser una constante del debate parlamentario con la presentación de interpelaciones, preguntas y proyectos de ley31.

Entre la primera y segunda legislatura hubo 52 preguntas, 8 interpelaciones, 5 proposiciones de Ley o no, cuatro proyectos de ley y un debate, todos ellos en relación con

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Como precedentes normativos más inmediatos, relacionados con el estatuto de las Policías Locales, el legislador postconstituyente, como ya señalamos tiene al RFAL, donde siguiendo la exposición de motivos se regulan las distintas facetas de la relación de empleo público de todos los funcionarios de la Administración Local. En lo que respecta a la Policía Municipal éste le dedica específicamente los artículos 252, 253 y 255 para establecer su denominación, estructura y funciones.

Otro importante precedente es la Ley 4/1975 de Bases del Estatuto de Régimen Local32, que en lo relativo a los funcionarios públicos locales dedica su Sección tercera, denominándoles funcionarios de Administración Especial y donde encuadra a la Policía Municipal y a sus auxiliares.

El tercer precedente es la Ley de Policía de 1978 de la que aún no formando parte las Policías Municipales, hay una única referencia a ellas en el art. 1.2 para señalar que “la organización y funciones de los Cuerpos de seguridad dependientes de las Provincias y Municipios se regirán por sus disposiciones especiales” 33. Estas disposiciones establecerán las competencias de los Cuerpos mencionados, su coordinación y obligada colaboración con los de seguridad del Estado, bajo el principio de la primacía y superior dirección de estos”. Esta Ley mantendrá el modelo de policía preconstitucional que venía diseñado por el anterior sistema político, hasta que fue derogada expresamente por la LOFyCS. Fueron ocho años de difícil convivencia entre Constitución Española, Ayuntamientos democráticos constituidos en 1979 e inicios de la descentralización territorial del Estado con el establecimiento de las Comunidades Autónomas.

Dos años antes el R/D 823/1976 regulaba el régimen y funciones de la Policía Municipal en materia de orden público34, recordando que el Reglamento orgánico de la Policía Gubernativa consideraba como “auxiliares de esta a quienes pertenezcan a Cuerpos armados que dependan de las Diputaciones o Ayuntamientos” 35.

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El olvido estatutario de las Policías Municipales, durante los primeros años del cambio político y constitucional, solo fue removido por algunos parlamentarios como el realizado por el Grupo Parlamentario Socialista del Senado en mayo de 1978, interpelando al Gobierno sobre la necesidad de establecer de forma general, clara y objetivamente decían “su estatuto profesional y funcional, una concreta y objetiva regulación de sus derechos asociativos y sindicales y un estatuto económico básico”36, o por el Grupo Parlamentario Socialista andaluz en Noviembre del 1979 que seguía interpelando al Gobierno sobre “la necesidad de establecer un estatuto profesional y funcional de los miembros de la Policía Municipal, la necesidad de regular sus derechos asociativos sindicales, establecer un estatuto económico y básico e integrar a los agentes en el régimen General de la Seguridad Social”37. El entonces Ministro de Interior Rodolfo Martín Villa contestando a los Senadores interpelantes manifestó que “es intención del Gobierno y del Ministro del Interior aprobar, en el plazo de unos tres meses, un Estatuto para establecer el régimen jurídico de estos Cuerpos de Funcionarios Locales” 38.

En Junio de 1978 se negocia en el Ministerio del Interior, con la Delegación de la Coordinadora Nacional de Policía Municipal, surgida del I Congreso Nacional39, un Proyecto de Estatuto, que concluye con un contenido a casi entera satisfacción de los interesados. Un año después la respuesta del Ministro aún no se había materializado, ni se materializará años después, a pesar de que también en la Ley de Bases de Régimen Local en 1985 se contempla su elaboración40.

En el año 1979 hubo dos proyectos de Ley que acapararon más atención parlamentaria que la elaboración de un Estatuto profesional para las Policías Municipales, fueron la Ley de Seguridad Ciudadana41Page 54y la Ley Orgánica de Policía de las Comunidades Autónomas42. La primera se materializaría definitivamente casi doce años después, en 1992 con la Ley Orgánica 1/199243, no así la segunda que iniciaba los debates parlamentarios en Julio de 1979 y finalizaba siendo retirada por el Gobierno44. En este proyecto de Ley de Policía de las Comunidades Autónomas encontramos una única referencia a las Policías Locales, la del artículo 1.2 que señalaba: “Corresponde, así mismo, a las Comunidades Autónomas, en virtud de lo dispuesto en el art. 148.1 apdo. 22 de la Constitución, la coordinación y demás facultades que en relación con las Policías Locales les atribuya la ley y los respectivos Estatutos de Autonomía”45.

Estaba aún lejana la promulgación de LOFyCS que establece la Constitución Española en el art. 104 y ello a pesar de haber acordado la mesa del Congreso, ya el 22 de septiembre de 1980, la urgencia de su tramitación. Ni la Ley de Policía Autonómica ni el Estatuto de Policía Municipal volverían a tratarse en el Parlamento. El devenir legislativo que debían desarrollar “los estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad andaría por otros derroteros, mientras tanto las Policías Locales seguían rigiéndose, mayoritariamente, por normas preconstitucionales. Ante este vacío legal las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña se anticiparían, una en 1981 obteniendo la financiación de las competencias asumidas en materia de Policía46 y la otra promulgando la Ley 19/1983 de Creación de la Policía Autonómica47, y lo que es más significativo en relación con la Policía Local, la primera aprobación en España de una Ley de Coordinación de las Policías Locales que vería la luz en Cataluña en Marzo de 198448, textos todos ellos anteriores a la LO de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que era la que debía fijar el Estatuto de los Cuerpos de Policía en España y especialmente los Page 55criterios relativos a la coordinación de las Policías Locales de conformidad con la Constitución Española.

Sorprende comprobar cómo la Ley de Coordinación de Policías Locales de Cataluña, recordemos promulgada en marzo de 1984, dos años antes que la LOFyCS, fija las funciones coordinadoras de la Comunidad Autónoma sobre las Policías Locales de Cataluña49, funciones que nos atrevemos a señalar no muy distintas de las que luego se recogerían por la LOFyCS y aplicables para el resto de Comunidades Autónomas, en el artículo 39 de esta. Por su importancia transcribimos dichas funciones:

“1. La coordinación de la actuación de las Policías Locales a que hace referencia el artículo anterior comprende, entre otras, las siguientes funciones:

  1. Establecer las normas básicas de estructura y organización interna, a los que habrán de ajustarse los Reglamentos de Policías Locales de Cataluña.

  2. Promover la homogeneización de sus medios técnicos.

  3. Fijar las condiciones básicas de acceso, formación y promoción de los Policías Locales y establecer los medios necesarios para ello.

  4. Establecer los criterios que harán posible un sistema de información recíproca.

  5. Dar a las Entidades Locales que lo soliciten el asesoramiento necesario en esta materia.

  6. Canalizar la colaboración eventual entre las diversas Entidades Locales al objeto de atender sus necesidades temporales o extraordinarias.

  7. Favorecer y fomentar la creación de servicios de Policía Intermunicipal o comarcal en las zonas donde los Ayuntamientos correspondientes no puedan afrontar los gastos de una Policía propia o bien donde las circunstancias aconsejen mancomunar o unificar los servicios de Policías Locales”.

No cabe ninguna duda que Cataluña, al haberse anticipado a la LOFyCS, con este precedente legal sobre las funciones de coordinación de las Policías Locales, ha marcado no solo el camino, sino que me atrevo a decir, que ha condicionado incluso al legislador de aquella Ley Orgánica para fijar las que luego serían las funciones coordinadoras en todas las Comunidades Autónomas y para todas las Policías Locales. Y este criterio está fundado, no solo en la similitud de varias de ellas, sinoPage 5...

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