Ordenanzas fiscales y reserva de ley

AutorPedro Ángel Colao Marín
Cargo del AutorProfesor de Derecho Financiero y Tributario, Departamento de Ciencias Jurídicas, Universidad Politécnica de Cartagena
Páginas165-183

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1. Autonomía y potestad normativa

La autonomía distribuye las dosis de poder entre diversas instancias; atribuye poderes concretos a sujetos diferenciados, y cada poder se diferencia de los demás en su cualidad, es decir, en las potestades que implica, y en su grado o fuerza, porque en última instancia unos pueden, en ocasiones, prevalecer sobre otros. El Estado de Derecho produce una separación de poderes entre los poderes legislati- vo, ejecutivo y judicial, y el Estado autonómico, además, divide el poder con cri- terios territoriales, de forma que poderes, competencias, funciones y potestades se atribuyen a entes de base territorial distinta, en función de intereses distintos y en correspondencia con tales intereses. Cada instancia de poder tiene unos intereses, unas competencias y una fun- ción, y tanto la estatal como las autonómicas o las locales, (los ayuntamientos por lo que respecta a este trabajo), basan su legitimidad, el origen último de su poder, en la Constitución, no en la atribución por otra instancia. La autonomía, en estos casos, es, pues, originaria. La autonomía tiene una referencia superior, una fuente de legitimación, pero ésta no es subjetiva sino normativa: la Constitución. En este sentido, y por lo que respecta a esta cuestión, la autonomía o capacidad de ac- tuación autónoma de los ayuntamientos tiene un origen y una legitimación igual a la del Estado. Su naturaleza también, en este sentido, es igual: la capacidad de actuación en ciertos niveles y cuestiones basada en decisiones propias y no otor- gada por una instancia subjetiva sino normativa superior a todas las instancias subjetivas.

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Las relaciones entre Estado y ayuntamientos no son siempre, por lo tanto, de estricta jerarquía; cada uno tiene atribuido su ámbito de capacidad de actuación. Con independencia de lo anterior, sólo una instancia puede tener una posición preeminente o referencial. El Parlamento de la Nación tiene, en el ámbito norma- tivo, la posición central o preeminente, la capacidad de definir los fines básicos de la ordenación, la estructura básica del sistema. Ahora bien, en esta función no goza de libertad absoluta, sino que debe de definir estructuras que respeten los criterios de autonomía que la Constitución impone. La autonomía, entre otras, implica la capacidad financiera, y por lo tanto las potestades que inexcusablemente le tienen que acompañar para que ésta se rea- lice efectivamente. Implica, además, la potestad normativa, potestad que como la realización de la autonomía entendida en sus exactos términos, sólo se entiende con la capacidad de incorporar a la norma producida criterios de autodirección, de oportunidad o decisión propia. La potestad normativa autónoma, por lo que se refiere a los ayuntamientos, se realiza o actúa mediante la producción de normas de rango reglamentario. Pero la potestad reglamentaria es extraordinariamente diversa, y se atribuye a sujetos también muy diversos, por lo que la asimilación sin más entre ordenanza y regla- mento no responde a la realidad. La ley se caracteriza por su primariedad, su capacidad de ordenar sin más sujeción que a la propia Constitución. Es el instrumento ordenador referencial, porque emana de un órgano dotado de legitimación democrática directa y con una posición central en el sistema. En un rango jerárquico inferior al de la ley se sitúan las normas de rango reglamentario. Lo que se viene a denominar potestad reglamentaria se manifiesta como un poder de creación de normas, conferido por una norma a una instancia determinada y para un ámbito también determinado. El reglamento ejecutivo, emanado del Poder ejecutivo, no depositario de la soberanía sino mero instrumento de ejecución de actuaciones, es una norma de elaboración puramente interna, no pública, administrativa y burocrática, no so- metida a un debate formal seguido de una votación, y teñida de las definiciones y tendencias del propio gobierno redactor, siempre, claro está, dentro de los manda- tos de la ley cuando ésta existe y lo legitima. Entre los diversos reglamentos, en- tendidos en el sentido general de normas dictadas con carácter general y subordi- nación a la ley, existe un orden de jerarquía que se corresponde con el del órgano del que emanan. Así pues, el reglamento es una regla técnica, no originada por la voluntad de la comunidad y subordinada a la ley cuando ésta existe. La ley tiene sobre el reglamento una primacía absoluta, en el sentido de que, cuando existe el principio de reserva de ley, sólo ella puede regular determinada cuestión, y cuando no existe, puede regularla a su voluntad, tanto si no existe un reglamento

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anterior, caso en el que veda la actuación reglamentaria, como si, existiendo éste, decide derogarlo. Así pues, las diferencias entre ley y reglamento no son sólo de fuerza o cuantitativas, sino de grado: son normas diversas, de naturaleza distinta y que tienen, cada una, la capacidad que tiene. El reglamento tiene siempre un carácter se- cundario o limitado. La ley, que goza de primariedad, puede regular cualquier cuestión, y prevalece siempre sobre el reglamento. Ahora bien, este esquema básico de funcionamiento, válido sin reservas para los reglamentos ejecutivos, tiene que matizarse por lo que respecta a las normas, de carácter reglamentario, emanadas de instancias con autonomía y en los ámbi- tos definidos para ésta. Esta cuestión rompe, junto con otra, el ámbito del esque- ma antes mencionado. Por un lado cabe la posibilidad de que existan leyes que no gocen de primariedad absoluta, en primer lugar porque se tienen que someter a la Constitución y ciertas normas internacionales, y pueden ser expulsadas del ordenamiento si no lo hacen, y en segundo lugar, porque existen leyes que se han de adecuar en sus términos a lo previsto en leyes anteriores a ellas, y que las fundamentan. Pero es que además el principio de primariedad de la ley se matiza en los ámbitos de autonomía: existen reglamentos cuasi primarios, es decir, sometidos sólo a la Constitución. Evidentemente, esto no implica la ausencia de capacidades por parte de la ley, sino que el esquema de relaciones entre Constitución y normas internacionales, ley y reglamento es algo más complejo. La capacidad normativa de los entes autónomos implica que, dentro de su ámbito de autonomía, y respe- tando los contenidos básicos determinados por la Constitución, pueden regular cuestiones cuando éstas no están previstas por una ley. Además, que cuando actúan en funciones de desarrollo de una ley, tienen unos ámbitos de decisión que se corresponden con sus ámbitos de autonomía; es decir, que la Constitución reserva un ámbito de decisión para esas normas reglamentarias, y veda a la ley su entrada en él. En estos casos, no sólo se afecta al principio de primariedad de la ley porque no puede regular dichas cuestiones según su soberana y libérrima vo- luntad, sino porque existen normas de rango reglamentario que, sin tener rango de ley, sí pueden hacerlo, y están tuteladas en su ámbito de decisión, o por decirlo de otra forma, sometidas, solamente, a la Constitución. Lo anterior implica que en los ámbitos reservados por las normas superiores del ordenamiento a la au- tonomía municipal la ley tiene una función instrumental, la de llevar a efecto el mandato de la Constitución de definir capacidades pero respetando o perfilando, dentro de los límites que la Constitución ha decidido, el ámbito de decisión mu- nicipal autónomo, los contenidos integrados en la autonomía. Existen así pues, en determinados ámbitos de la capacidad de actuación municipal, leyes limitadas en

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sus decisiones y reglamentos con capacidad de decisión. Reglamentos que pueden asumir opciones políticas o de oportunidad de forma libre y no susceptible de ser condicionada por la ley. La potestad reglamentaria de los ayuntamientos se confiere directamente por la Constitución, de forma unida o paralela a la autonomía y en unos términos cualitativos y de graduación que se corresponden en gran medida con los de la misma autonomía. Sus términos no se definen por la Constitución de forma expresa, pero se deducen de una interpretación sistemática y finalista de la nor- ma fundamental, así como de las normas internacionales asumidas por España. Las ordenanzas son un instrumento de realización de la autonomía municipal, y las relaciones entre ley y ordenanza no son idénticas a las existentes entre ley y reglamento ejecutivo, porque a diferencia de los reglamentos ejecutivos, las orde- nanzas son un instrumento de efectiva capacidad de autodisposición, y no sólo de desarrollo. Pueden integrar contenidos libres, y no han de someterse a un conte- nido jurídico creado o definido con anterioridad por la ley. Lo que se acaba de decir es así por dos razones, una consecuencia de la otra. En primer lugar, porque los ayuntamientos gozan de autonomía, y en segundo lugar, porque la autonomía, que no se entiende en nuestra Constitución si no se actúa o realiza mediante un sistema democrático, se concreta en decisiones que provienen del pleno municipal. Sólo el pleno puede dictar ordenanzas, porque sólo el pleno es representativo según criterios de acceso plenamente democrático basados en el sufragio universal, libre, directo y secreto. Además, el procedimien- to de elaboración de las ordenanzas reproduce o se asimila al de las leyes parla- mentarias: es público, basado en el principio de discusión y votación y debe de ser ejercido por el propio pleno, sin posibilidad de delegación. Las ordenanzas tienen pues, en común con las leyes parlamentarias, no sólo aspectos materiales, porque tienen capacidad de ordenación...

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