La regulación del Gobierno en funciones en los ordenamientos autonómicos a propósito el caso cántabro

AutorFernando Reviriego Picón
CargoUniversidad Carlos III Madrid
Páginas353-386

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I Introducción

La regulación del órgano gubernamental fue una de las primeras tareas acometidas por los parlamentos autonómicos. No hubo que aguardar mucho para que todas las CC.AA. se dotaran de sus Leyes de Gobierno (y administración, en su caso); nada que ver con la tardanza del legislador estatal en desarrollar dicho cometido.1

La eventual limitación de las competencias del Gobierno cesante, que había sido un aspecto no abordado en sede estatutaria, tampoco fue objeto de especial atención en sede legal. No en vano, en nueve CC.AA. no se estableció limitación alguna y en cinco de ellas la restricción quedaba reconducida únicamente a la imposible presentación de una cuestión de confianza por un Presidente cesante, o de una moción de censura contra un Gobierno en funciones; tan solo tres CC.AA. consideraron preciso fijar otras restricciones adicionales.

Este panorama contrastaba con el hecho de que resultara habitual establecer un mayor abanico de restricciones respecto de otras situaciones en que podría encontrarse el Gobierno, que guardarían en alguna medida ciertas similitudes con el Gobierno cesante; así, las presidencias interinas durante la eventual incapacidad transitoria del Presidente. El hecho era que suscitaba mayor cautela la suplencia durante estos períodos, que la situación en la que un Gobierno -cuyo vínculo fiduciario ya había quebrado-, únicamente permanecía en el cargo para evitar un vacío de poder. Respecto de ésta, el legislador no parecía encontrar peligro alguno, apelándose implícita y exclusivamente al «self-restraint» de dicho Gobierno, prevención que no Page 354 parecía resultar suficiente con relación al Presidente interino; si quisiéramos encontrar justificación a esta disparidad reguladora, cabría apuntar, todo lo más, el hecho de que la investidura parlamentaria se produce únicamente respecto del Presidente, y no del colegio gubernamental en su conjunto, aunque a nuestro parecer no resultaría razón suficiente.

Aparte de ello, apenas sí se determinarían precisiones de otro tipo sobre esta figura; todo lo más, la articulación de procedimientos específicos para la verificación práctica de determinados supuestos de cese (incapacidad presidencial), elementos tendentes a finalizar la situación de interinidad (por ejemplo, las denostadas, y ya en recesión, cláusulas de automaticidad en el procedimiento de investidura), plazos para proceder a la toma de posesión tras la investidura, u otras de tenor similar.

En los últimos años, este escenario se ha transformado sustancialmente, ya que no han sido pocas las CC.AA. que han aprobado nuevos cuerpos legales, en los que se ha alterado de manera relevante la regulación y posición del Gobierno en funciones.

Se han establecido, así, limitaciones de todo tipo en su ámbito de acción, ya de carácter específico, como la imposible presentación de proyectos de ley, ejercicio de delegaciones legislativas, aprobación de presupuestos, nombramiento de altos cargos de la Administración, aprobación de convenios o acuerdos de colaboración y cooperación con el Estado y otras Administraciones Públicas, etc., bien de carácter genérico, como la reconducción de la actividad de un Gobierno en dicho Estado a supuestos de ordinaria administración o urgencia, e incluso a un difuso interés general. Únicamente cuatro CC.AA. escapan a esta tendencia, al no contemplar limitación alguna respecto de un Gobierno en funciones; así, Canarias, Cataluña, Galicia y Valencia.

De alguna forma podría sostenerse, especialmente en lo que a las limitaciones haría referencia (por más que asimismo se aprecien esfuerzos en cuestiones de diferente tenor, de cara a clarificar en su generalidad el instituto del Gobierno en funciones), la existencia de lo que etiquetaríamos como una suerte de «segunda generación» en la regulación del Gobierno cesante, que, en cierto modo, habría erigido un nuevo paradigma en este campo. El punto de inflexión de este fenómeno cabe situarlo en los años finales de la década de los noventa, con la aprobación de varias LL.GG. (Cantabria y Castilla La Mancha en un primer momento) que articularon el campo de Page 355 acción del Gobierno cesante bajo una tríada limitadora constituida sobre competencias vinculadas al vínculo fiduciario, potestades asociadas a la participación del Gobierno en la potestad legislativa, así como con la previsión de criterios genéricos de actuación o conceptos jurídicos indeterminados; el paralelismo que guardaron estas previsiones con las que a nivel estatal se articularon en la LG 50/1997 es indudable.

Una de las últimas LL.GG. en ser reformada ha sido precisamente la de una de esas CC.AA. apuntadas, Cantabria. Nos encontramos ante la cuarta LG aprobada en esta Comunidad en apenas veinte años. Hay que recordar que su primera LG fue una de las más tempranas en ver la luz (únicamente fue precedida de las Leyes vasca y catalana), aprobándose apenas diez meses después de la entrada en vigor de su EA, durante su Legislatura Provisional (LG 2/1982). Poco se tardaría, no obstante, en elaborarse un nuevo texto legal, concretamente en la primera Legislatura (LG 3/1984), que incorporaría, junto a la regulación del estatuto personal, atribuciones y organización del Presidente de la Diputación y su Consejo de Gobierno, la organización y estructura de la Administración Pública de dicha CA. Dicha ley se mantuvo en vigor más de una década, siendo sustituida por el nuevo cuerpo normativo, apuntado supra (LG 2/1997) y, éste, por la referida LG 6/2002. La aprobación de esta Ley ha tenido como causa inmediata las relevantes reformas legislativas aprobadas en los cinco años que median entre una y otra; a saber: la LO 11/1998, de reforma de su EA; la Ley 4/1999, de reforma de la LRJAPPAC, así como, por último, la Ley 4/1999, reguladora de los organismos públicos de dicho territorio. El hecho de que, como vemos, se trate de una ley motivada esencialmente por esa profundización en el autogobierno, derivada del acceso a un mayor catálogo de competencias, no ha impedido que el legislador haya tratado de clarificar determinadas cuestiones respecto del Gobierno cesante, aunque manteniéndose el prisma con el que ya se le contempló cinco años atrás, y que sigue considerando perfectamente operativo para el cumplimiento del significado de la permanencia en funciones.

Sin entrar a valorar la necesidad o no de la reforma, abordaremos en las presentes notas la regulación que del cese del Gobierno se realiza en la misma (las causas de cese y las dimensiones personal, temporal y funcional del Gobierno cesante), estudio que nos permitirá ofrecer una visión genérica de la regulación de esta figura en el ámbito autonómico, de la que tanto se ha hablado tras las últimas elecciones de mayo de 2003 por causa de los sucesos acontecidos en Page 356 la Comunidad de Madrid, en donde el Presidente en funciones de la misma simultaneó tal cargo con el de Alcalde durante casi siete meses, incurriendo, a nuestro parecer, en una manifiesta causa de incompatibilidad; si bien se trata de una cuestión a la que no se ha prestado especial atención, su importancia fue indudable, en orden a la eventual impugnación, no acontecida por tal causa, de sus decisiones.

II Los presupuestos desencadenantes del cese

Siguiendo un orden lógico, es claro que el primer punto a abordar respecto del Gobierno cesante debe ser la exposición de los presupuestos que provocan que éste se vea en dicha situación; así, la celebración de elecciones generales, los supuestos de pérdida de la confianza parlamentaria (cuestión de confianza y moción de censura), la pérdida de la condición de Diputado por parte del Presidente, y la dimisión, incapacidad, condena penal que lleve aparejada inhabilitación o fallecimiento de éste.

2.1. Celebración de elecciones al Parlamento «Elasticidad» del supuesto en sede legal; de la disolución a la sesión constitutiva

La lógica de la asociación del cese del Gobierno por la...

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