Ordenación urbanística, legislación sectorial y medio ambiente

AutorBlanca Rodríguez-Chaves Mimbrero
CargoUniversidad Autónoma de Madrid
  1. MEDIO AMBIENTE

    1.1. ESPACIOS NATURALES: LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN LA REGULACION DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ES PERFECTAMENTE COMPATIBLE CON LA COLABORACION REGLAMENTARIA (PORN Y PRUG) EN LA NORMATIVA SANCIONADORA

    En la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 28 de febrero de 2000 (Ponente, Gutiérrez Llamas), se afirma, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, que en la regulación de las infracciones y sanciones administrativas, concretamente medioambientales, se cumplen los principios de legalidad y tipicidad establecidos en el art. 25.1 CE (Ref.), a pesar de la remisión que realiza la legislación medio ambiental (en este caso, la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia) a las normas reglamentarias (Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y Planes Rectores de Uso y Gestión (Ref.)). Concretamente establece la Sentencia lo siguiente:

    (...) El motivo central de impugnación plantea la vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, que deben informar la potestad sancionadora de la Administración Pública, en relación con la conducta que se imputa a la actora como ilícito administrativo. Sin embargo, dicha alegación no puede ser estimada en atención a las siguientes razones:

    a) La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente y, en concreto, en orden a la tificación de infracciones administrativas medioambientales ha dado lugar a la doctrina constitucional contenida, especialmente, en la STC 102///1995, de 26 de junio, que en su fundamento jurídico 32, en relación con la lista de infracciones y sanciones de los arts. 38 y 39 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, declara que "no cabe negar a tal repertorio de comportamientos su carácter básico y, por otra parte, mínimo, ya que no excluye o impide la tipificación de otras conductas por las Comunidades Autónomas mediante normas adicionales".

    b) Esta es la función que, como norma adicional de protección del medio ambiente, corresponde a la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, que en su art. 51, tras remitirse en el apartado primero a la legislación estatal básica "El régimen de infracciones y sanciones es el establecido en el Titulo VI de la Ley 4/1989, de 27 de marzo", (...), tipifica como infracción administrativa "toda vulneración de las prescripciones contenidas en los planes de ordenación de los recursos naturales y planes rectores de uso y gestión", con lo que expresamente habilita a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y Planes Rectores para concretar y contribuir a la más correcta identificación de las conductas, que constituyen infracción administrativa.

    c) La doble remisión que la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia efectúa en el art. 51, en primer lugar al régimen de infracciones y sanciones establecido en el Título VI de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, y, en segundo lugar, a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y Planes Rectores, supone la habilitación de éstos para completar -adecuándolo a las peculiaridades de un concreto espacio natural protegido- el tipo de infracciones administrativas configuradas por la ley estatal y autonómica. En consecuencia, no se vulnera lo dispuesto en el art. 129.3 de la Ley 30/1992, que articula el binomio ley-reglamento en la tipificación de infracciones y sanciones administrativas, de tal modo que las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional viene aceptando la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora "en aquellos casos de remisión expresa de la norma legal a la reglamentaria si en aquélla quedan suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica, naturaleza y límite de las sanciones a imponer"

    (STC 3/1988 y 26/1994) (...) (Ref.).

    2. MEDIO AMBIENTE Y ORDENACION DEL TERRITORIO

    La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Sevilla), de 9 de diciembre de 1999 (Ponente, Vázquez García) parte de la impugnación del Acuerdo del Consejo de Gobierno de Andalucía por el que, a propuesta del Consejero de Obras Públicas y Transportes, se aprueba el Decreto 472/1996, de 22 de octubre, de Revisión del Plan Director Territorial de Coordinación de Doñana y su Entorno, formulado por Acuerdo, de 20 de febrero de 1996, del Consejo de Gobierno, y se modifica parcialmente el Decreto 87/1993, de 6 de julio (Ref.).

    En dicha Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Sevilla), de 9 de diciembre de 1999, se plantean diferentes cuestiones de principal importancia por lo que creemos que puede resultar de interés al menos hacer una breve referencia a casi todas, sin perjuicio de que nos detengamos más en el tratamiento de alguna de ellas.

    2.1. CONCEPTO LEGAL Y DOCTRINAL DE REVISION DEL PLANEAMIENTO

    Lo primero que se plantea en dicha sentencia, es si el Decreto 472/1996, de 22 de octubre, de Revisión del Plan Director Territorial de Coordinación de Doñana y su Entorno, implica una auténtica revisión del Plan Director Territorial de Coordinación de Doñana y su Entorno o, si por el contrario, quedaría incluido en el concepto de la simple modificación.

    Dicho Decreto 472/1996 supone una alteración del ámbito territorial del Plan Director Territorial de Coordinación, puesto que excluye del inicial ámbito del Plan los municipios gaditanos de Sanlúcar de Barrameda y Trebujena.

    Al respecto, ha de tenerse en cuenta que el PDTC de Doñana y su Entorno, como instrumento de planeamiento, queda sujeto a las previsiones contenidas en la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyo art. 1 señala como objeto de la Ley la regulación de los instrumentos y procedimientos necesarios para el ejercicio por la Junta de Andalucía de su competencia en Ordenación del Territorio. Por su parte, la Disposición Transitoria Cuarta, apartado primero, de dicha Ley 1/1994, establece que «en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, los instrumentos de Ordenación del Territorio establecidos en esta Ley sustituyen a los Planes Directores Territoriales de Coordinación previstos en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen Jurídico del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio, no siendo de aplicación cuantas disposiciones se opongan a lo dispuesto en la presente ley». Y en el apartado segundo de dicha Disposición Transitoria Cuarta, se dispone textualmente que «los Planes Directores Territoriales de Coordinación aprobados con anterioridad continúan en vigor a la promulgación de la presente Ley. Su revisión o modificación se someterá a las disposiciones contenidas en esta Ley para los Planes de Ordenación del Territorio del ámbito subregional».

    Por revisión de los Planes de Ordenación del Territorio del ámbito subregional entiende el art. 26 de la misma Ley 1/1994, la alteración de los objetivos del Plan, así como de las determinaciones establecidas en el art. 11, apartado 1.b) ó c), entre las que se cita «la indicación de las zonas para la ordenación y compatibilización de los usos del territorio y para la protección y mejora del paisaje, de los recursos naturales y del patrimonio histórico y cultural (...)» (Ref.).

    Por todo ello, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que estamos comentando, establece que «En tal sentido, la exclusión del ámbito de eficacia del PDTC de Doñana y su Entorno de dos de los municipios que inicialmente lo integraban, implica una alteración del ámbito territorial del PDTC encuadrable dentro del concepto legal de revisión del planeamiento y no en el de simple modificación, pues difícil es de concebir mayor alteración en la regulación afectante a un determinado espacio físico en el que se aplica el instrumento de planeamiento que el de la exclusión del mismo del ámbito de eficacia del Plan (...)».

    2.2. CONTROL DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCRECIONAL DE ORDENACION JURIDICA DEL TERRITORIO

    También se plantea en la repetida Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 9 de diciembre de 1999, que el Real Decreto impugnado 472/1996, sea nulo de pleno derecho por «ser el resultado de un ejercicio arbitrario de la potestad discrecional de la Administración, sobrepasando los límites que el ordenamiento jurídico marca».

    Los recurrentes al respecto alegan que la Administración ha incumplido las previsiones contenidas en el art.2 del Decreto 87/1993, de 6 de julio, por el que, por un lado, se dispone que la revisión del PDTC de Doñana y su Entorno tenga por finalidad adaptar el Plan vigente de conformidad con el mandato contenido en el punto 20.º de la Resolución del Parlamento de Andalucía de 29 y 30 de junio de 1992 (Ref.), así como también existiría contradicción con otra Resolución del Parlamento de 25 y 26 de julio de 1995, que plantea la ampliación del Parque Natural al municipio de Trebujena, incluyendo la zona denominada Codo de la Esparraguera (Ref.); y por otro lado, se establece que la revisión del PDTC se ha de adaptar a las determinaciones de las normas e instrumentos de planificación medio ambiental aprobados con posterioridad, así como que el Real Decreto 472/1996 ha de justificar la exclusión de los municipios de Sanlúcar de Barrameda y Trebujena.

    Ante ello, el Tribunal...

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