La ordenación del territorio y el Registro de la Propiedad
| Autor | Francisco Corral Dueñas |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 927-946 |
No se trata de una cuestión circunstancial ni puramente académica. La necesidad de plantearse el tema de la ordenación del territorio es cada día más evidente y perentoria. Crece la población mundial, necesitando más espacio y más alimentos, mientras que el suelo ya se va mostrando escaso y cada vez más desgastado; por ello se impone una revisión de sus estructuras, sean estrictamente territoriales, como de técnicas de urbanización o explotación y empresariales. La tierra es nuestro tesoro, que hemos de transmitir sin dilapidarlo; es preciso administrar lo que tenemos, entregándolo sin agotar a las generaciones venideras y por eso es preciso ordenar adecuadamente el suelo.
La preocupación a escala mundial tiene ya una declaración formal en la conferencia de la O. N. U. sobre el Medio Humano, celebrada en Page 928 1972 en Estocolmo, en la que, tras señalar cómo el hombre ha adquirido el poder de transformar de innumerables maneras y en una escala sin precedentes cuanto le rodea, se sienta que los dos aspectos del medio humano, el natural y el artificial, son esenciales para el bienestar y para el goce de los derechos humanos fundamentales, incluso el derecho a la vida; se concluye, en consecuencia, que la protección y el mejoramiento del medio humano es una cuestión que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo entero. En su virtud, se recomienda la conclusión de acuerdos internacionales para planificar y ordenar la tierra como productora de recursos vitales y se encarga a la F. A. O. y otros organismos internacionales que incluyan en sus programas estas cuestiones referentes a la ordenación y aprovechamiento del territorio en relación con la política del medio humano.
La doctrina viene recogiendo estas inquietudes con estudios que servirán de base, en mayor o menor medida, a las normas en que se espera plasmen estas ordenaciones territoriales inaplazables. En general, se aboga por una política de ordenación del espacio, cuyos puntos principales se concretan en procurar el crecimiento mínimo de las grandes ciudades, delimitación clara de los campos respecto a fábricas y viviendas a base de montar las industrias de modo disperso y sobre ejes de comunicación, el desarrollo de las regiones y el desarrollo integral de las comarcas 1,
El Comité Europeo de Derecho Rural, que en su Coloquio de La Haya en 1973 ya declaró que el auténtico agricultor es no sólo productor de alimentos, sino guardián de la naturaleza en su medio y ambiente, celebró en Valencia en septiembre-octubre de 1977 su IX Congreso para tratar en amplitud y profundidad el tema de la propiedad rústica y la explotación agrícola en el cuadro de la ordenación del territorio.
Anteriormente, en las «Jornadas Iberoamericanas y Europeas de Derecho Agrario» de Zaragoza-Jaca, en julio de 1976, se había concluido que los recursos naturales renovables-suelos, aguas, flora y fauna-constituyen unidad y deben ser regulados en forma unitaria dentro del cuadro general del ordenamiento del territorio, en sus aspectos de protección o defensa, conservación, mejora, uso racional, aprovechamiento y disponibilidad 2.
¿Y cuál puede ser el papel del Registro de la Propiedad en esta materia? A primera vista, no aparece como muy importante si nos limitamos Page 929 a contemplar el aspecto iusprivatista de los libros regístrales, concretamente como medio de escueta protección.
Pero la institución registral va acreditando día a día una indudable faceta social al prestar valiosos servicios a la comunidad y en este aspecto sí que tiene una actuación que debe ser contemplada. La inscripción registral, con la publicidad que lleva consigo, no sólo debe significar una garantía de los particulares o, lo que es más importante, una protección al tráfico jurídico inmobiliario, sino que además debe verse el Registro como una institución de carácter público que brinda ilimitadas posibilidades para orientar una buena política de ordenación territorial, constituyendo un medio indispensable para el mantenimiento y conservación de los planes a realizar y de las mejoras estructurales que se obtengan.
En la misma línea de efectividad, Chico Ortiz ha dicho acertadamente que «si el Registro tiene su razón de ser ésta es la publicidad, pero no de simple anuncio, sino productora de ciertos efectos en relación con lo que se publica. Un registro secreto no pasaría de ser un archivo. Un registro en el que la publicidad no produjese más efecto que el de la noticia, la publicación o el anuncio, no pasaría de ser un mero fichero administrativo. La razón de ser del Registro de la Propiedad es la publicidad productora de efectos jurídicos 3.
Por eso tratamos de presentar, junto al por qué y cómo de las medidas de ordenación territorial, cuáles son las funciones del Registro, tanto en general como en la parcela concreta a la que hemos de ceñirnos, todo ello en esquema, para estudiar después los efectos positivos que su publicidad puede reportarnos en el intento ordenador de nuestros suelos.
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Las nuevas concepciones de la propiedad.-Las tendencias sociales y planificadoras del Estado sobre el suelo, tratando de ordenar los derechos que sobre él recaen y en especial el dominio como el más típico que los representa, son prácticamente generales en todos los países de civilización occidental y responden tanto a satisfacer perentorias ne-Page 930cesidades económicas de la época como a repudiar las exageraciones individualistas o intervencionistas.
La postura liberal que proclama el dominio como derecho sagrado e inviolable es tan absurda como su polo opuesto que propugna la intervención absoluta del Estado en el ámbito privado, tratando de anular prácticamente, y hasta abolir, la propiedad. Si la primera supone un ataque a la Justicia Social, la segunda va contra la libertad y la dignidad de la persona; ambas son inviables en sus formulaciones puras y difícilmente podrían ser concebidas hoy sin fuertes restricciones.
Va ganando, pues, generalidad y firmeza la idea de una propiedad sometida a limitaciones conducentes a ordenar el territorio con vistas a su desarrollo comunitario. Se respeta en principio la esfera privada del propietario, el cual explotará mejor la tierra si se sabe destinatario de sus beneficios; para ello se le ayuda con estímulos; pero por otro lado se limitan sus actuaciones cuando éstas puedan resultar antisociales, de acuerdo con programas que han debido ser estudiados.
Una de las características de las constituciones y legislaciones posteriores a la segunda guerra mundial es la del triunfo de la tendencia de programar o planificar el territorio urbano o rústico en lo que se refiere a su ordenación, aprovechamiento y defensa.
La propiedad ya no se concibe como un derecho absoluto del individuo, ni tampoco puede abolirse de un plumazo. Pertenece a quien la impulsa y cuida, cumpliendo unos cometidos que la coloquen en función de la sociedad a la que debe servir, siendo objeto de una cuidadosa regulación. Es necesario ordenar la tierra con criterios de Justicia, sin olvidar los principios económicos y sociales que imperan en nuestra época.
Frente a la amplitud que el artículo 348 del Código Civil otorga al dominio, nuestras leyes más recientes recortan sus facultades de modo notable:
- En la esfera urbana, la Ley del Suelo ordenando que debe utilizarse en congruencia con la función social de la propiedad y la utilidad pública, limitando dicho dominio de modo que se asegure el uso del suelo racionalmente en cuanto al mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población (arts. 3 y 76).
- En la esfera rural, la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario determina que el suelo deberá utilizarse en la forma que mejor corresponda a su naturaleza, con subordinación a las necesidades de la comunidad nacional y que el cumplimiento de la función social de la propiedad de fincas rústicas obliga a que sean explotadas según su destino agrario más idóneo y a realizar en ellas las mejoras necesarias para obtener recursos acordes con el nivel técnico existente (arts. 1 y 2).
Page 931b) El aumento de población.-Este factor constituye indudablemente una gran preocupación, pues la humanidad consume bienes de modo creciente, mientras que las fuentes de la naturaleza no son ilimitadas. Las estadísticas son tan elocuentes y conocidas que ni siquiera es preciso traerlas a colación.
Los entornos urbanos con sus industrias adyacentes crecen hasta desbordarse, en claro perjuicio del ámbito rural, no ya sólo porque merma su superficie, sino porque ve dañados sus productos por las contaminaciones y residuos industriales en el aire y en las aguas.
Y dentro del estricto ámbito urbanístico, es imprescindible una planificación que impida el crecimiento caótico que haría imposible la vida en las poblaciones; por ello se impone una ordenación en cuanto a vías, altura o volumen de las edificaciones, espacios libres comunales para dedicarlos a fines de enseñanza, recreo y tantos otros servicios indispensables a la población.
c) La plusvalía de transformación.-Si se piensa en la enorme expansión urbana e industrial acaecida últimamente en las grandes ciudades de nuestra Patria, con la consiguiente sobrevaloración de sus terrenos circundantes, que antes eran de pura labor y aun baldíos algunos, los cuales pasan a la condición de solares de...
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