La ordenación del territorio en los proyectos anteriores al Código Penal de 1995
| Autor | María José Sánchez Robert |
| Páginas | 25-35 |
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Hasta el Código Penal de 1995 no ha existido una regulación, que además no sería la definitiva, de los delitos sobre la ordenación del territorio, a pesar, eso sí, de los numerosos intentos de incluir deter-minados comportamientos como punibles en diversos Anteproyectos y Proyectos de Ley a que vamos a aludir, dada la importancia de la toma en consideración de los antecedentes en la configuración de estos delitos en el Código Penal.
Desde el Texto Refundido del Código Penal de 23 de diciembre de 1944, sexto en el índice cronológico, se producen multitud de reformas y modificaciones, que finalizarán con la aprobación de la Ley de 15 de noviembre de 1971, que, a su vez, dará lugar al Texto Refundido de 1973, aprobado por Decreto de 14 de septiembre de 1973, el cual supone, a nuestro entender, una nueva refundición más, por lo que se continuó denominando Código penal de 1944, o bien, Código Penal de 1944/1973. En este Texto Refundido no aparece aún ninguna regulación penal protectora del medio ambiente, y mucho menos de la ordenación del territorio.
Hubo un primer intento de tipificación penal de algunos aspectos de la ordenación territorial en el Proyecto de Ley Orgánica del CP de 1980. En concreto, se aludía a los "Delitos contra la ordenación urbanística" y estaba ubicada en el Capítulo X, dentro del Título VIII, que llevaba por rúbrica "Delitos contra el orden socio-económico", como una tipificación requerida por la sociedad. Se trataba de una nueva
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categoría delictiva, pero en opinión de BOLDOVA PASAMAR9, demasiado genérica para ser justificada. La ordenación territorial se caracterizaba, entonces, por la ausencia de control de los Ayuntamientos, y en ella existían graves problemas como consecuencia de la mala utilización del suelo y del urbanismo en general.
Existía un rechazo social a la especulación del suelo y a los grandes beneficios económicos de la construcción, destacando la elaboración de planes urbanísticos y proyectos de urbanización que repercutían en unos pocos y no en la colectividad, dando lugar a la especulación. Se demandaba la adopción de medidas preventivo-administrativas y el control sobre la aplicación de leyes y reglamentos, hasta llegar a una cierta criminalización de las conductas.
En concreto, los artículos 382 a 385 del Proyecto de 1980 configuraban como delitos graves contra la ordenación urbanística, determinadas conductas, destacando el hecho de que la actuación de los sujetos activos se veía tipificada en relación con la información favorable respecto de los "proyectos de edificación o concesión de licencias notoriamente contrarias a las normas urbanísticas vigentes" o la "votación de su ilegalidad" por "los miembros del organismo otorgante" según lo dispuesto en el artículo 384 de este Proyecto. Las enmiendas propuestas a este articulado, que fueron tenidas en cuenta por la Propuesta de Anteproyecto de Código Penal de 1983, dieron al traste con el susodicho Proyecto.
La Propuesta de nuevo Código Penal de 1983 (en adelante PANC) agrupa en un mismo Título, el Título XIII del Libro II, los delitos sobre la ordenación del territorio y el ambiente ("De los delitos relativos a la ordenación del medio ambiente" artículos 307 a 309), pero después ambos intereses protegidos se separan en dos capítulos. Por un lado, tendríamos el Capítulo I "De los delitos relativos a la ordenación del territorio" y por otro, el Capítulo II "Delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente".
En los artículos relativos a la protección del territorio, se preveían dos tipos básicos y uno agravado. Los tipos básicos se referían a la construcción sin licencia y con daño grave a los intereses protegidos por el ordenamiento urbanístico, en suelo inedificable o destinado
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por el planeamiento a equipamientos públicos o de interés comunitario (artículo 307.1), así como a la parcelación o levantamiento de edificios excediéndose de alturas o volúmenes, realizados en contravención grave de las normas urbanísticas (artículo 308.1).El tipo agravado se establece para los supuestos en que concurriese alguna de las actividades de los tipos básicos en el suelo destinado a viales, zonas verdes, áreas docentes, espacios libres o valores de considerable valor paisajístico, histórico o cultural. Se trataba de delitos especiales propios, ya que existía una limitación de los sujetos responsables, y así mismo, se preveía la demolición de la obra como consecuencia accesoria10.
Se mantiene una preocupación por una mayor precisión y seguridad en los tipos penales, lo que conlleva la eliminación de los tér-minos más antiguos para conseguir una terminología más adecuada, aunque persistan las dificultades para delimitar lo que denominamos injusto penal del injusto administrativo. Al tipificar las conductas contempladas en los artículos 307 y 308 se introducen normas penales en blanco, lo cual supone que continúen siendo normas imprecisas y vagas, al igual que se mantiene la vaga definición de las conductas punibles. En estos delitos, que se consideran especiales propios, se alude a las conductas dolosas y se definen como sujetos del delito los "promotores, técnicos o directores de obra".
Ni la reforma desarrollada por la Ley Orgánica 8/1983, de 25 de junio, ni la operada por la Ley Orgánica 7/1987, de 11 de diciembre afectaron, de una forma directa, a la protección penal de la ordenación del territorio y el urbanismo.
El Anteproyecto de Código Penal de 1992 retoma la idea de la tutela directa de la legalidad urbanística, creándola como título dentro del marco del texto primitivo. Pretende, además, plasmar esta idea dentro de la protección de los recursos naturales, teniendo en cuenta que lo lleva a cabo mediante una agrupación tripartita, añadiendo la protección de los recursos naturales y de la vida silvestre. El Título se rubrica de la siguiente manera: "De los delitos relativos a la ordenación del territorio, medio ambiente, caza y pesca", quedando
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ubicados más concretamente en los artículos 303 y 304, que corresponden al primer capítulo.
En la nueva propuesta de tipificación de los delitos relativos a la ordenación del territorio, no se limitaban ya los sujetos responsables, aludiendo genéricamente el artículo 303 al supuesto de "cuando se llevare a a cabo una construcción no autorizada"", o más en concreto, y como sujetos activos, en el tipo agravado, a "los que derribaren o alteraren gravemente edificios singularmente protegidos"", desapareciendo así la consideración de delitos especiales .
Este novedoso precepto -artículo 303- no fue aceptado por la doctrina científica ni tampoco por el Consejo General del Poder Judicial, el cual se pronuncia en su informe de la siguiente manera: "Debe volverse, sin duda alguna, a la redacción de los artículos 307 a 309 de la PANC de 1983. Si no se acota el círculo de los sujetos activos en el ámbito de los funcionarios y de los profesionales y se prescinde del grave daño a los intereses por...
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