La ordenación del territorio en la legislación de la comunidad foral de Navarra

AutorFrancisco Javier Enériz Olaechea
CargoDoctor en Derecho
I La competencia exclusiva de la comunidad foral de Navarra en materia de ordenación del territorio

La Comunidad Foral de Navarra asumió competencias en la materia de ordenación del territorio al amparo de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA).

Esta Ley Orgánica pretendió dotar a Navarra de un nivel competencial análogo al que se había otorgado a las Comunidades Autónomas de primer grado en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía (País Vasco y Cataluña, tomando como referencia siempre al primero de ellos). Para la aprobación de esta Ley Orgánica se siguió, a partir de la disp. adic. 1ª de la Constitución, un procedimiento constitucional diferenciado de estos y de los posteriores Estatutos de Autonomía; disposición que, como es sabido, reconoce y ampara los derechos históricos de los territorios forales y permite su actualización en el marco de la propia Constitución y de los respectivos Estatutos de Autonomía.

La LORAFNA incorporó a sus previsiones el que se ha considerado como modelo ordinario de reparto de materias y competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, instaurado en los mencionados Estatutos vasco y catalán y que clasifica las competencias autonómicas en tres grados: a) Exclusivas; b) de desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado, y c) de ejecución administrativa de la legislación estatal. A estos tres tipos, la Ley Orgánica añadió una singularidad competencial: las materias en las que Navarra continuaría ejerciendo competencias «en virtud de su régimen foral», para referirse a determinados sectores del ordenamiento en los que las instituciones propias de Navarra ya ejercían competencias normativas desde la Ley de 16 de agosto de 1841 y que el marco constitucional reconocía y respetaba (función pública, derecho foral civil, caminos y carreteras, administración local, contratos administrativos, montes comunales...).

Pues bien, la LORAFNA atribuyó a la Comunidad Foral de Navarra la competencia sobre la ordenación del territorio, a la que adjetivó de «exclusiva» (art. 44.1).

Como se ha encargado de precisar el Tribunal Constitucional, antes que a estas denominaciones formales y equívocas de las competencias, ha de estarse al reparto material que opera directamente la Constitución, norma suprema que ciertamente otorga un valor preferente a las competencias exclusivas del Estado sobre las de las Comunidades Autónomas. En tal sentido, el máximo intérprete constitucional ha indicado reiteradamente, en primer lugar, que la exclusividad con que las Comunidades Autónomas han asumido la competencia en materia de ordenación territorial no autoriza a desconocer las que, con el mismo carácter, vienen reservadas al Estado en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar ciertamente la competencia autonómica1; y en segundo, aunque sin un valor absoluto, que, en los supuestos de concurrencias de títulos competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ha de prevalecer la regla competencial específica sobre la más genérica2.

También ha precisado una amplísima doctrina científica3 el alcance de esta expresión de «competencia exclusiva» que han utilizado los Estatutos de Autonomía, que se limita, entre otros, a los dos siguientes efectos jurídicos: el primero, la atribución en favor de la Comunidad Autónoma de una potestad legislativa en la materia, que le faculta para dictar sus propias leyes únicamente impugnables ante el Tribunal Constitucional, y segundo, la preferencia del Derecho autonómico a cualquier otro, incluido el estatal, por ministerio del art. 149.3 de la Constitución, quedando relegado el último a un plano supletorio y, por efecto de la tras-cendental sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, incluso «petrificado» en el preconstitucional Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS) de 1976.

Por tanto, Navarra quedó constituida en 1982, a los efectos de la competencia en materia de ordenación del territorio, como una Comunidad Autónoma con plena potestad legislativa para regular íntegramente la ordenación de las actividades públicas y privadas que se realizasen en su ámbito territorial, con la única e importante excepción de las actividades reservadas a la competencia del Estado ex art. 149.1 CE. Hasta ese año, la precedente Diputación Foral de Navarra sólo ostentaba las competencias urbanísticas que tenían atribuidas las diputaciones provinciales por la legislación del Estado, sin ningún tipo de especialidad administrativa en razón de su régimen foral.

Sin embargo, el ejercicio efectivo de la nueva titularidad competencial nacida en 1982 se condicionó por la disp. trans. 4ª a la ulterior transferencia de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Tal traspaso se realizó con efectos de 1 de julio de 1985 mediante el Real Decreto 1117/1985, de 19 de junio. El Real Decreto distinguió, por un lado, entre las funciones que asumía la Administración de la Comunidad Foral (prácticamente, todas, salvo las estatales); por otro, las que continuaría prestando el Estado, que no eran otras que las facultades reguladas en el art. 180 del TRLS de 1976 (hoy, art. 244 del TRLS de 1992) para la modificación unilateral en los supuestos de interés público y urgente necesidad del planeamiento territorial o urbanístico cuyas previsiones impidieran la ejecución de proyectos de la Administración del Estado en el ejercicio de sus competencias4; y, finalmente, las funciones concurrentes y compartidas entre ambas Administraciones, referidas a la investigación, el estudio, la ayuda y la cooperación técnica, económica y de personal, y que han tenido escaso desarrollo en la práctica.

Hasta aquí, por tanto, el marco estatal en el que se encuadran las competencias de Navarra en materia de ordenación del territorio.

II La evolución de la legislación sobre ordenación del territorio en la comunidad foral de Navarra

Asumidas las competencias en materia de ordenación del territorio y recibidos los servicios y funciones administrativos del Estado, el Gobierno de Navarra procedió a asentar la estructura administrativa más idónea para el ejercicio de las correspondientes potestades normativas y ejecutivas. Con esa finalidad, organizó el Departamento específico para el ejercicio de las competencias relacionadas con la ordenación del territorio, el urbanismo y el medio ambiente, así como con la vivienda5. Esta organización se ha mantenido, con ligeras modificaciones, inalterada hasta hoy. Terminada la fase previa e interna de la efectiva reorganización administrativa, la Comunidad Foral de Navarra inició la que luego ha sido una profusa producción normativa en la materia de ordenación del territorio. Entre 1985 y 2004 se han dictado hasta tres leyes forales con vocación reguladora de la totalidad de la materia territorial, lo que, lamentamentablemente, demuestra la inestabilidad de su contenido sustantivo y la incapacidad de las instituciones públicas para haber consolidado una política territorial ininterrumpida y completa para la Comunidad Foral.

2.1. La ley foral 12/1986, de 11 de noviembre, de ordenación del territorio (LFOT)

Esta fue la primera ley foral aprobada en materia de ordenación del territorio y, en su momento, la tercera en el conjunto de las Comunidades Autónomas, tras la todavía vigente Ley de Política Territorial de Cataluña (1983) y la derogada Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid (1984)6. La ley navarra se inspiró notablemente en esta última, como lo demuestra el hecho de que tomara prestados de ella tanto el concepto de ordenación del territorio como dos de sus instrumentos planificadores: las Directrices de Ordenación Territorial y los Planes de Ordenación del Medio Fisico.

La ley navarra incorporaba una primera definición de la ordenación del territorio, algo que se antojaba más propio de la doctrina científica que de una norma legal. Tal definición se iría reiterando en las dos leyes posteriores con pequeñas diferencias de contenido. Así, la ordenación del territorio se concebía en su art. 2 como «el conjunto de criterios expresamente formulados, normas y planes que regulan las actuaciones y asentamientos sobre el territorio, en función de conseguir una adecuada relación entre territorio, población, actividades, servicios e infraestructuras».

El contenido de la disposición legal se centraba en la creación de cinco nuevos instrumentos de ordenación del territorio, relacionados sin jerarquía alguna entre ellos de la siguiente guisa:

- Las Normas Urbanísticas Regionales, cuya aprobación competía al Parlamento de Navarra mediante una ley foral.

- Los Planes de Ordenación del Medio Físico, que se aprobarían por el Gobierno de Navarra mediante Decreto Foral.

- Los Planes y Proyectos Sectoriales de...

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