La ordenación jurídica de la zona de servicio de los puertos de interés general
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
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EL CONFLICTO PUERTO - CIUDAD EN EL MARCO DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y URBANISTICA.
El espacio portuario ha sido tradicionalmente un ámbito físico ajeno a la planificación urbana y a la ordenación territorial. Como mucho, un espacio que en los documentos de Planeamiento se localizaba con un grafismo especial o simplemente con una «mancha», pero sobre el que jurídico - urbanísticamente nada se regulaba u ordenaba.
Tampoco para la doctrina especializada el tema había merecido, hasta los últimos años, su especial atención ni menos aún un tratamiento monográfico (Ref.). Esta falta de integración de la ordenación espacial portuaria en los instrumentos urbanísticos se explica, sustancialmente, por la especial consideración jurídica de los bienes que componen la zona portuaria (dominio público afectado al servicio portuario) así como por el hecho de que los puertos dependían de la Administración estatal, especialmente distante y ajena a los problemas urbanísticos de las ciudades, constituyendo una unidad funcional, espacial y urbanística específica (Ref.).
En los últimos años, sin embargo, esta situación está cambiando considerablemente: la ordenación de los puertos y su relación con la planificación del territorio ha suscitado un enorme interés no sólo en los ámbitos urbanísticos sino en la definición de los objetivos de la política municipal, que ha centrado en estos espacios portuarios su foco de atención, a fin de lograr un crecimiento físico y económico sobre unos terrenos, magníficamente localizados, cuyo coste de adquisición no es, ni de lejos , el del mercado, y «recuperar» así para usos ciudadanos y de equipamiento urbano algunas superficies portuarias que teóricamente han dejado de estar destinadas a las clásicas operaciones de carga y transbordo de mercancías o pasajeros.
Las razones de este cambio de sensibilidad pueden encontrarse en la pérdida de importancia jurídica y capacidad de influir en las decisiones municipales y autonómicas por parte de los puertos, lo que viene obligando a las Autoridades Portuarias a elaborar un soporte documental mínimo de previsión de su desarrollo, es decir, a redactar planes que puedan garantizarles una actividad y desarrollo sin interferencias, siempre que estén reconocidos por las Administraciones local y autonómica; además, como ya se ha señalado, en las permanentes exigencias que las ciudades plantean sobre el espacio portuario, exigencias que derivan de los déficits de áreas verdes y espacios libres acumulados durante décadas. Las áreas y espacios portuarios, frecuentemente con limitaciones funcionales frente a las nuevas exigencias técnicas del moderno tráfico marítimo, se presentan así como la solución ideal para los gobiernos municipales.
El planeamiento se ha convertido, pues, en el principal instrumento y cauce del diálogo puerto - ciudad, capaz de garantizar y resolver las necesidades futuras de la actividad portuaria y del desarrollo de las funciones municipales: se trata, en consecuencia, del instrumento óptimo de negociación entre diversos agentes.
El marco normativo que regulaba el planeamiento urbanístico - portuario diseñaba unos Planes Especiales de ordenación de la zona de servicio que constituían el instrumento definidor de los usos de dicha zona, subrayando su imbricación con los instrumentos generales de ordenación del territorio. No obstante, y a pesar del decidido propósito de articular la ordenación de los puertos en coherencia con, la planificación urbanística del municipio, en la práctica apenas se ha utilizado esta vía jurídica (Ref.); es por ello por lo que la nueva regulación de la Ley de Puertos pretende fijar un marco estable en donde resolver los conflictos entre las competencias estatales portuarias y las autonómicas sobre el Urbanismo y la ordenación territorial, sin necesidad de tener que acudir a la formulación del correspondiente conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional.
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LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES EN LA ORDENACION DE LOS ESPACIOS PORTUARIOS: LA DIFICIL ARTICULACION DE LAS COMPETENCIAS ESTATALES SOBRE LOS PUERTOS DE INTERES GENERAL, Y LAS COMPETENCIAS AUTONOMICAS SOBRE ORDENACION DEL TERRITORIO Y URBANISMO.
A las tradicionales tensiones entre planeamiento territorial, con vocación de ordenación integral, y planeamiento sectorial, que supone un tratamiento o actuación monográfica o unidireccional, cuyo marco parece resolverse tanto en la legislación (art. 57 de la Ley del Suelo de 1976, hoy art. 134.1 de la Ley del Suelo de 1992) como en la doctrina y jurisprudencia a favor de la necesidad de adaptar e integrar las determinaciones sectoriales en el marco de la planificación urbanística, se ha venido a añadir un problema adicional mucho más importante por cuanto que supone una nueva distribución del poder público, como consecuencia de la nueva organización territorial establecida en nuestra Constitución.
En efecto, no se trata ya de un problema de articulación entre el planeamiento sectorial y territorial, sino de establecer unos criterios que permitan compatibilizar las distintas competencias que ostentan el Estado y las Comunidades Autónomas. Y para ello no basta, de ningún modo, la distribución realizada en la Constitución española o, incluso, en sus normas de desarrollo.
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Los criterios constitucionales de reparto de competencias en esta materia
Es bien sabido que el artículo 149.1.20 de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Marina mercante y abanderamiento de buques, iluminación de costas y señales marítimas, y puertos de interés general. A esta competencia debe sumarse además la que tiene el Estado en materia de obras públicas de interés general (art. 149.1.24 de la Constitución), así como la que ostenta sobre el régimen general de comunicaciones (art. 149.1.21 de la Constitución) (Ref.).
Frente a ello, la Constitución ha establecido que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, Urbanismo y vivienda (arts. 148.1.3º.). A veces, esta atribución competencial ha sido complementada por la asunción en algunos Estatutos de Autonomía de la competencia en materia de «ordenación del litoral» (Ref.) con la consecuente atribución a estas Comunidades Autónomas de la decisión sobre los usos, construcciones e instalaciones en los puertos deportivos, de refugio y en general los que no desarrollen actividades comerciales (art. 148.1.6º. de la Constitución) , y el explícito propósito de extenderlas también a los puertos del Estado.
A su vez, los municipios ejercen las competencias que el Ordenamiento les atribuye sobre su ámbito territorial y, particularmente, la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, parques, jardines, pavimentación de vías públicas urbanas, ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas, la protección del medio ambiente, suministro de agua y alumbrado público, servicios de limpieza y tratamiento de residuos alcantarillado y aguas residuales, así como las instalaciones deportivas (art. 25.21), d), f), h), l) y m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local) (Ref.).
En definitiva, sobre la localización espacial de las instalaciones portuarias y sobre la ordenación del espacio físico de la zona de servicio concurren dos competencias que responden a títulos distintos y que se ejercen por Administraciones públicas diferentes: el Estado, por una parte, y las Comunidades Autónomas y Administraciones locales, por otra.
No puede tampoco olvidarse que los puertos son ante todo un conjunto de obras e instalaciones que prestan unos servicios capaces de atender de un modo eficaz las necesidades del tráfico marítimo y su conexión con los restantes modos de transporte. Por ello se califican como dominio público estatal, de acuerdo con los artículos 4.11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, reguladora de las Costas españolas, 14 y 53 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, así como también de acuerdo con el artículo 339.1 del Código civil. En este sentido, nadie puede discutir la competencia estatal para definir y regular este tipo de bienes, de acuerdo con la doctrina constitucional sentada en las Sentencias del Tribunal Constitucional 227/1988, de 29 de noviembre, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley de Aguas, y 149/1991, de 4 de julio, sobre la Ley de Costas (Ref.).
Ello implica, en consecuencia, que el Estado ostenta un nuevo título legitimador de sus competencias sobre este tipo de bienes calificados como de dominio público estatal, que fundamenta de este modo la necesidad de regular y ordenar su explotación, conservación y gestión.
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La doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia y la necesidad de articular ambas competencias.
Si resulta razonable e incluso exigible la conveniencia de coordinar la ejecución y explotación de estas grandes obras públicas en que consisten los puertos de interés general con la ordenación territorial, y en consecuencia, la necesidad de que la ordenación del espacio físico de la zona de servicio sea respetuosa con el planeamiento general urbanístico, no puede desconocerse tampoco la singularidad que revisten las obras e instalaciones portuarias, y el papel que desempeñan en el sistema general de comunicaciones, lo que exige un tratamiento especializado a la hora de la clasificación del suelo y de la asignación de usos e intensidades en el aprovechamiento urbanístico. También la necesidad de garantizar y proteger el dominio público marítimo - terrestre y evitar su degradación condicionará obviamente la regulación del espacio que sirve de soporte a las obras e instalaciones portuarias.
Pues bien, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 77/1984, de 3 de julio, recaída en el conflicto de competencias contra la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas por la que se aprobó el proyecto de modificación del Plan General de Ordenación...
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