La ordenación de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas
| Autor | Herminio Losada González |
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IDEA GENERAL
Como ya quedó señalado en el capítulo precedente, si bien todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las respectivas Comunidades Autónomas competencias en materia de sanidad interior (con ciertas limitaciones en los casos de Ceuta y Melilla), el resultado final de la distribución competencial no es uniforme, por la incidencia de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, sólo traspasada a algunas Comunidades Autónomas y por el diferente desarrollo interior de las respectivas Comunidades, de suerte que sólo algunas de ellas han dictado normativa reguladora de sus propios Servicios de Salud, en el marco de la Ley General de Sanidad.
Así, por una parte, nos encontramos con el grupo de Comunidades Autónomas que han creado Servicios de Salud y además han asumido la asistencia sanitaria de la Seguridad Social prestada por el INSALUD (y, en su caso, por el Instituto Social de la Marina en su ámbito específico), quedando la red sanitaria de ésta integrada en el Servicio de Salud autonómico; en segundo lugar nos encontramos con las Comunidades Autónomas que han creado su propio Servicio de Salud, pero que aún no han asumido la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social en su territorio; y finalmente, aquellas Comunidades Autónomas que ni han creado su Servicio de Salud ni, por supuesto, han asumido competencias de gestión de asistencia sanitaria de la Seguridad Social.
Abordaremos el análisis de los diferentes supuestos de forma separada.
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COMUNIDADES AUTONOMAS CON SERVICIOS DE SALUD EN LOS QUE SE HAN INTEGRADO LOS CENTROS SANITARIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En este caso se encuentran, como ya se vio, las Comunidades Autónomas de Cataluña, Andalucía, País Vasco, Valencia, Galicia, Navarra y Canarias, a las cuales se han traspasado las funciones y servicios del INSALUD, de modo que los Servicios de Salud de cada una de estas Comunidades gestionan íntegramente la sanidad en su ámbito territorial, culminando las previsiones de la Ley General de la Sanidad[1].
Cataluña.-Por Ley 12/1983, de 14 de julio, de Administración Institucional de la Sanidad y de la Asistencia y Servicios Sociales de Cataluña, esta Comunidad Autónoma creó el Instituto Catalán de la Salud, si bien por Ley 15/1990, de 9 de julio, que modifica la anterior, se crea el Servicio Catalán de la Salud, que sustituye al Instituto Catalán de la Salud, para acomodarse al modelo de ordenación sanitaria de la Ley General de Sanidad (la Ley 11/1995, de 29 de septiembre, modifica parcialmente la Ley 15/1990).
El Servicio Catalán de la Salud se configura como un ente público de carácter institucional, dotado de personalidad jurídica propia, patrimonio propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines (art. 4), configurado por todos los centros, servicios y establecimientos sanitarios públicos y de cobertura pública de Cataluña, al cual corresponden, además de las funciones de gestión y administración de los centros, servicios y prestaciones del sistema sanitario público, las funciones de ordenación, planificación, programación y evaluación sanitaria, sociosanitaria y de salud pública, así como la distribución de los recursos económicos afectos a su financiación, que se ejercerán de acuerdo con las directrices y prioridades previstas en el Plan de Salud de Cataluña y los criterios generales de la planificación sanitaria que determine el Departamento de Sanidad y Seguridad Social. Se pretende así superar deter- minadas deficiencias de la organización sanitaria, como es la desvinculación entre las actuaciones en materia de ordenación y planificación y las de gestión de los servicios sanitarios, atribuidas en todas partes a órganos diferenciados, asignándolas a un organismo único que las desarrolle bajo una dirección única.
Dado que el Servicio Catalán de la Salud es un ente instrumental creado para el ejercicio de competencias y funciones cuya responsabilidad corresponde a la Administración de la Generalidad, el mencionado ente se adscribe al Departamento de Sanidad y Seguridad Social que, entre otras facultades, ostenta su dirección, vigilancia y tutela, así como el control, la inspección y la evaluación de sus actividades.
Pero lo más novedoso de la Ley catalana es, como ella misma indica en su exposición de motivos, argumentando que esto la diferencia notablemente de las leyes de creación de los Servicios de Salud de otras Comunidades Autónomas, está en la diversidad de fórmulas de gestión directa, indirecta o compartida que el Servicio Catalán de la Salud puede emplear a los efectos de la gestión y administración de los servicios y prestaciones del sistema sanitario público. De este modo, se pretende avanzar en la incorporación de mecanismos de gestión empresarial, adecuados al carácter prestacional de la Administración sanitaria, no obstante su naturaleza pública, como señala dicha exposición de motivos[2].
Así se recoge en el artículo 7 de la Ley, con invocación expresa del principio de autonomía de gestión de los centros sanitarios, y de este modo se determina que el Servicio Catalán de Salud para gestionar la asistencia sanitaria, podrá:
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Desarrollar las referidas funciones directamente, mediante los órganos u organismos que sean competentes o puedan crearse a dicho efecto, si procede.
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Establecer acuerdos, convenios, conciertos o fórmulas de gestión integrada o compartida con entidades públicas o privadas.
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Formar consorcios de naturaleza pública con entidades públicas o privadas sin afán de lucro, con intereses comunes o concurrentes, que podrán dotarse de organismos instrumentales, si procede.
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Crear o participar en cualquiera otras entidades admitidas en derecho, cuando así convenga a la gestión y ejecución de los servicios o actuaciones.
Desde el punto de vista organizativo, el Servicio Catalán de la Salud se estructura de forma desconcentrada a través de las Regiones Sanitarias, que se corresponden con las Areas de Salud previstas en la Ley General de Sanidad, las cuales se delimitan de acuerdo con factores geográficos, socioeconómicos, demográficos, etc., de Cataluña, teniendo en cuenta la ordenación territorial que establezca el Parlamento, estando dotadas de un amplio abanico de competencias propias. Las Regiones sanitarias se ordenan en Sectores Sanitarios, órganos igualmente desconcentrados, mediante los cuales se desarrollan las actividades de prevención de la enfermedad, promoción de la salud, salud pública y asistencia sanitaria y sociosanitaria en su nivel de atención primaria, así como las especialidades médicas de apoyo y referencia de la misma, coordinadamente con el nivel de atención hospitalaria.
A su vez, los Sectores Sanitarios están conformados por un conjunto de Areas Básicas de Salud, unidades territoriales elementales donde se prestan, mediante el Centro de Atención Primaria, principalmente, y mediante fórmulas de trabajo en equipo, actuaciones relativas a la salud pública y la promoción, prevención, curación y rehabilitación de la salud individual y colectiva de la población, de manera plenamente integrada y más próxima al usuario. Se instaura, pues, un modelo basado en la concepción integral de la salud, habiendo asumido Cataluña la totalidad de las competencias sanitarias de la Seguridad Social.
Andalucía.-El Servicio Andaluz de Salud (SAS) fue creado por la Ley 8/1986, de 6 de mayo, que lo configura como Organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia para el cumplimiento de sus fines, adscrito a la Consejería de Salud y Consumo de la Junta de Andalucía (art. 1). Por tanto, se acoge un modelo de gestión instrumental clásico, sujeto a las reglas propias de Derecho Administrativo, como lo confirma por lo demás la lectura de los artículos 17 a 22 de la citada Ley.
El SAS se ordena territorialmente en ocho Areas de Salud, coincidentes con las ocho provincias andaluzas, estando integradas las Areas de Salud a su vez por dos unidades menores: los Distritos de Atención Primaria de Salud (que abarcan el conjunto de Zonas Básicas de Salud vinculadas a una misma estructura de dirección, gestión y administración) y las Areas Hospitalarias (arts. 9 y siguientes).
País Vasco.-La Ley 10/1983, de 19 de mayo, creó el Servicio Vasco de Salud (Osakidetza) como un Organismo Autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia, y adscrito al Departamento de Sanidad y Consumo...
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