Ordenació de competències i traspàs de serveis

AutorEnric Argullol i Murgadas
CargoCatedràtic de dret administratiu
Páginas125-131

Page 125

1. El traspàs de serveis en el procés d'institucionalització de les comunitats autònomes

La Constitució de 1978 estableix una regulació dels àmbits competencials de les comunitats autònomes construïda a partir del principi de disposició, això és, en el marc de les reserves a favor de l'Estat previstes en la maceixa Constitució, article 149.1, els estatuts de cada comunitat autònoma han de precisar quines són les competències que aquestes assumeixen, essent la llista continguda en l'article 148 un simple indicador de matèries per al supòsit de les comunitats autònomes inicialment dotades d'un règim d'autonomia de nivell més baix. Importa remarcar, en primer lloc, que l'atribució de les competències a les comunitats autònomes, no l'efectua la Constitució sinó que aquesta és una comesa dels estatuts. Aquesta és l'autèntica font -i no altres disposicions- per a configurar l'àmbit competència! de les comunitats autònomes.

Ara bé, el mateix article 147 de la Constitució, en assenyalar quin ha de ser el contingut dels estatuts d'autonomia, a part d'esmentar que aquests han de considerar l'organització autonòmica i que han de complir, com acabem de dir, la important missió de determinar les competències de les noves entitats, assenyala també que han de precisar el procediment per al traspàs dels serveis. És un primer esment a una operació que, recollint els precedents de l'etapa republicana i de la mateixa etapa preautonòmica, ha de reguiar-se en els estatuts. El traspàs de serveis és, examinat de manera estricta, un complement de l'atribució de les competències, no una substitució d'aquelles. No és tampoc una addició sinó que, com molt correctament es precisa a la disposició transitòria sisena de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, el traspàs es refereix a serveis inherents a les competències, això és, aquells que estan relacionats amb les competències que el mateix Estatut ha atribuït a les comunitats autònomes.

Amb l'aparició d'una nova entitat pública com són les comunitats autònomes no únicament cal identificar quines seran les responsabilitats d'aquestes mitjançant l'assignació de les competències sinó que, a la vegada, cal precisar quins són els mitjans de què gaudiran per a l'exercici d'aquestes competències. Ara bé, com que les comunitatsPage 126 autònomes no neixen per desenvolupar funcions que fins ara estiguessin absentes de dtularicat sinó que assumeixen competències en fins ara radicades a l'àmbit estatal, cal buscar els mitjans necessaris per a l'exercici d'aquestes competències en l'àmbit de l'organització estatal. Per tant, en la reorganització que es deriva de la introducció de les noves entitats públiques per part de la Constitució cal procedir també a una revisió de l'assignació dels mitjans de tota mena a fi que l'exercici de les competències tingui l'acompanyament material perquè aquest exercici sigui efectiu.

En definitiva, doncs, el traspàs de serveis és una operació imprescindible per a la institucionalització de la comunitat autònoma i per a la posada en marxa de l'Estat autonòmic; és una operació estrictament lligada a la reassignació de competències que en el marc de la Constitució efectuen els estatuts d'autonomia; i és, finalment, una operació convenient a fi que l'aparició de les noves entitats reflecteixi estrictament la reorganització que comporta en el camp dels poders públics.

2. Els decrets de traspàs de serveis: naturalesa i funcions

El traspàs de serveis troba uns precedents clars tant en el sistema instaurat per l'Estatut de Catalunya de 1932, a l'empara de la Constitució de la II República {vegeu Broggi-Obiols, «Articulació de competències entre la Segona República i la Generalitat. El successiu traspàs de serveis», a Revista Jurídica de Catalunya, 1977', p. 603 i següents), com també, i de manera més propera, en les normes dictades a partir del restabliment de la Generalitat de Catalunya al setembre de 1977 (vegeu Cosculluela Montaner, «En torno a las transferencias de funciones a las Comunidades Autóno-mas», a REDA, 18, 1978, p. 368 Í següents). Ara bé, cal precisar, sobretot respecte d'aquesta segona experiència, les diferències que existeixen entre la transferència de funcions i serveis prevista al Reial decret llei de 29 de setembre de 1977, que va restablir la Generalitat de Catalunya, i les previsions contingudes a l'Estatut d'Autonomia, i en general, als estatuts de les diverses comunitats autònomes. Mentre durant el període preautonòmic l'operació de transferència preveia tant l'assignació de les funcions i de les competències com la dels mitjans o serveis lligats a aquestes competències, en la regulació de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya el traspàs ocupa la ja més estricta -amb més rigor definida- funció de mera translació de mitjans i serveis per fer possible l'exercici d'unes competències que han estat assignades pel mateix Estatut. Certament que, en alguns estatuts, per exemple l'Estatut basc, s'hi contenen fórmules no del tot precises i es produeix una certa confusió entre el moment de l'atribució de la competència i el corresponent al servei, de manera que podria generar-se una interpretació que veiés en el cos del traspàs no únicament la transferència d'uns mitjans sinó també el reconeixement o millor dit l'atorgament de la competència. Però aquest plantejament xocaria per complet amb allò que és la funció pròpia del traspàs de serveis, que, com s'ha dit, no pot ser altra que la transferència dels mitjans que necessàriament han d'acompanyar les competències per fer possible l'exerrici efectiu d'aquestes.

El Tribunal Constitucional ha tingut ocasió de referir-se en diverses ocasions a les funcions dels acords de traspàs i de les normes en què es concreten els acords de traspàs. A aquest efecte és important resseguir una jurisprudència consolidada que té una primera i especialment clara manifestació en allò que diu la Sentència 25/1983,Page 127 de 7 d'abril: «En virtud de ella ha de entenderse que la tituL·ridad de las competencias corresponde a L· Comunidad Autònoma por obra de la Ley Orgànica por medio de la cual se aprobó el Estatuto de Autonomia. Solo en las situaciones de lo que se llama "preautono-mía", las competencias se adquirieron por medio de traspasos y esta modalidadptiede todavía hoy funcionar respecto de aquellas competencias que en el Estatuto no hayan sido mencionadas. Habrà que concluir entonces que no es posible, en puridad, transferir las competencias que correspondenya en virtud del Estatuto. Si corresponden en virtud de èste, ope legis y ipso iure, como suele decirse, malsepueden transferir. En este sentida, es màs exacta Lt disposición transitòria sexta del Estatuto de Cataluna, que habL· de "traspaso de los servicios inherentes a las competencias", que según el Estatuto corresponden. Si no hay genuina transferència de competencias cuando la tituL·ridad de éstas ha sido atribuidapor los estatutos, es obvio que tampoco es posible habL·r de una transferència del ejercicio de las competencias, y que hay que hablar simplemente de transferendas de los mediospersonales y materiales necesarios para tal ejercicio.» Aquest enfocament ha estat ratificat en d'altres sentències. Així, la 143/1985, de 24 d'octubre, diu: «Es doctrina muy reiteradapor este Tribunal expuesta entre otras en las Sentenciós núm. 25, 76, 88y 113/1983, la de que "L· tituL·ridad de las competencias corresponde a las Comunidades Autónomas por obra de L· Ley Orgànica por medio de L· que se aprobó el Estatuto de Autonomia, que actua ope legis o ipso iuris haciendo disponible su ejercicio por ellas, sin que exista una suerte de vacatio en las competencias atribuidas por los Estatutos, y una regL· de entrada en vigor diferida de las mismas, a medida que los acuerdos de las Comisiones mixtos lo fiteran permitiendo, que sóL· traspasen medios materiales o personales [...] y que esta atribuciòn ipso iuris de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato [...] aunque el traspaso de servicios pueda ser condición de pleno ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas, cuando según su naturaleza sea necesario e imprescindible, caso en el que es constitucionalmente licito el ejercicio de las competencias por el Estada, mientras los servicios no sean transferidos".» I, en relació amb les funcions de les normes de traspàs, de nou, en la Sentència 1171986, de 28 de gener, diu: «[...] que los Decretos de transferendas no atribuyen ni reconocen competenciasy, por tanto, nopueden modificar o alterar el orden de distribución competencial fijado por L· Constitución y los Estatutos de Autonomia, no es menos cierto que tales Decretos se refieren a los medios o instrumentos necesarios para ejercer las competencias atribuidas, entre las que se encuen-tran, desde luego, las técnicas o formós juridicas mediante las que se canalizan las relaciones de cooperación o coL·boración impuestas por L· Constitución o los Estatutos de Autonomia, màxime cuando dichas técnicas no se reguL·n en aquéüa o estos. No obstante, es necesario decir que L· determinación de las técnicas o instrumentos realizada por los Decretos de transferència no puede suponer en ningún caso una modificación del orden competencialestablecido.» Per tant, s'ha d'afirmar que l'atribució de la competència es produeix en virtut de l'estatut i la comunitat autònoma la té des de l'estatut. El traspàs de serveis és instrumental: ni atorga facultats ni n'elimina. No hi ha traspàs de competència perquè aquesta ja la té la comunitat autònoma des d'un primer moment amb la vigència de l'estatut.

Ara bé, el traspàs de serveis és una eina per conèixer l'abast i els contorns d'aquesta competència. Amb això al·ludim a altres possibles funcions que el bloc de la constitucionalitat pot haver assignat als traspassos de servei. Un dels problemes més difícils a l'hora d'esbrinar la distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes rau en la precisió dels àmbits d'aquestes competències, particularment pel que faPage 128 referència a l'espai material en què es projecten les potestats que la Constitució i l'estatut assignen a les comunitats autònomes. Entre d'altres instruments per precisar la delimitació material de les competències autonòmiques, els acords i les normes de transferència de serveis constitueixen una via oportuna. Encara que la missió primordial d'aquests és la regulació de l'operació de translació de mitjans que són objecte del traspàs, la descripció d'aquests i sobretot les nombroses clàusules complementàries que perfilen funcions assumides per les comunitats autònomes o que continuen en l'esfera estatal -clàusules que sovint no tenen una justificació clara des d'un punt de vista estricte tecnicoconstitucional- són molt significatives a l'hora d'interpretar els continguts materials de la competència.

La significació dels decrets de traspàs de serveis, a l'hora d'interpretar l'àmbit material de les competències, ha estat remarcada pel Tribunal Constitucional també en la Sentència 48/1985, de 21 de març, on ha insistit que: «Aunque como este mismo Tribunal Constitucional tiene decL·rado con reiteración, la distribución de competencias entre el Estadoy las Comunidades Autónomas queda bien establecida en la Constitución EspanoL· y en los respectivos Estatutos de Autonomia, de modo que los decretes de traspaso de servicios se limitan a transferir estosy no transfieren competencias; no debe olvidarse sin embargo el valor interpretativo -que, naturalmente, nopuedeprevalecer sobre lasprevisiones consti-tucionalesy estatutarias ni vincular a este Tribunal Constitucional- de tales decretos de transferència que suelen contener con mayor o menor detalle una especificacién de las funciones que recibe L· Comunidad Autònoma y las que retiene el Estado.» Ens trobem, per tant, davant d'una funció nova de les normes i els acords de traspàs, ja que el seu contingut, en ocasions força detallat, pot jugar un paper de pauta per a la interpretació de les mateixes clàusules competencials. Naturalment aquest paper de guia troba, per la mateixa naturalesa de la norma i per les previsions i el règim jurídic dels acords de traspàs, el límit insalvable de la impossibilitat de construir a partir d'aquests acords una reassignació de les competències. De totes maneres, com ha assenyalat Santamaría Pastor {Fundamentos de Derecho Administrativa, Madrid, CEURA, 1988. p. 115), «las imperfecciones y ambigüedades técnicas de h Constitución EspanoL· y los Estatutos for-zaron a induir en todos los mencionades decretos un anexo dónde, con reL·ciòn especifica al sector objeto de transferència, se operaba una puntualización y rectificación de limites competenciales [...]. De forma totalmente extraconstitucional los decretos de transferen-cias han llegado a ser hoy de becho un elemento bàsico en el diseno del marco competen-ciat».

Per les seves funcions els decrets de traspassos tenen un valor permanent i no únicament ocasional de regular l'operació de translació de mitjans. Com ja hem dit, i ratifica també la Sentència del Tribunal Constitucional 153/1989, de 5 d'octubre: «[...] es verdad que las competencias derivan de la Constitución y de los Estatutosy even-tualmente de otras normas integrantes del denominado bhque de la constitucionalidad, però también lo es que los Decretos de transferència son considerades como criterio valido y útil para determinar el alcance de la competència.» Així, doncs, atès que els decrets de traspassos tenen aquesta significació per contribuir a la interpretació de les clàusules competencials, el seu valor és permanent. Ara bé, com ja s'ha dit, la interpretació s'esgota en la funció que ii és pròpia i no correspon al decret de traspassos efectuar una nova distribució de competències més enllà de l'establerta a la Constitució, als estatuts i, si escau, a les normes a les quals remeten per a aquesta funció específica. El mateix caràcter indisponible de les competències fa impossible considerar que els decrets dePage 129 traspassos alterin, per un acord entre les dues parts, la distribució consolidada en l'ordenament jurídic.

3. Les comissions mixtes de traspàs

La Constitució no regula el traspàs de serveis a les comunitats autònomes, sinó que simplement l'article 147.2,

4. La inexistència de traspàs de serveis

Un dels aspectes que s'ha plantejat al llarg dels anys de vigència de la Constitució i dels estatuts és la situació que es deriva de la manca d'adopció dels acords de traspàs, bé per la inexistència de consens entre les dues parts, bé per la inexistència del reial decret d'aprovació de l'acord de traspàs. Convé recordar, sobre això, que ['article 14 del Reial decret 1666/1980 havia establert que la Comissió Mixta «en el termini de dos anys a comptar des de la seva constitució haurà d'acordar formalment el termini en el qual haurà de completar la totalitat dels traspassos compresos en la funció que té encomanada». En la sessió de 14 de maig de 1982, la Comissió Mixta va prendre l'acord, ratificat en una altra sessió de 20 de setembre del mateix any, de fixar 1*1 de juliol de 1983 com a data per a cloure el procés de transferències. Ni aquesta ni altres dates fixades posteriorment han estat observades i el procés continua obert, sense que s'hagin completat els traspassos.

Davant la inexistència d'acord entre les parts o de voluntat de l'Estat de procedir ai traspàs, s'ha mirat de trobar un remei per obligar a finalitzar les transferències dels serveis inherents a les competències atorgades pels estatuts. En aquest sentit, s'ha plantejat davant el Tribunal Constitucional a través de conflictes positius de competència.-Cal recordar, sobre això, que la Llei orgànica del Tribunal Constitucional havia negat a les comunitats autònomes la possibilitat de plantejar davant l'Estat conflictes dePage 130 competència de caràcter negatiu. EI Tribunal Constitucional, en diverses sentències (STC 155, 178, 179, 193 i 201, de 1990), ha desestimat que la via del plantejament del conflicte sigui un instrument adequat per poder mobilitzar la voluntat de les parts. Ha dit textualment el Tribunal, en la Sentència 209/1990, de 20 de desembre:«Una omisién o falta depresupuesto de servicios [...] carece de encaje en un conflictopositiva de competència, el cual presupone una acrión positiva de invasiàn de k esfera competencial del ente que lo pkntea.» I ha afegit que: «la citada omisión no constituye una causa petendi adecuada para que este Tribunal Constitucional deba pronunàarse sobre la titu-laridad de una competència controvertida». Per tant, el Tribunal Constitucional, en aquestes sentències de 1990, ha tancat la via inicialment instada per una comunitat autònoma, laXunta de Galícia, davant la manca dels acords de traspàs (Calvo Charro, «Conflictos positivos de competencias y pasividad en las transferencias de servicios», a REDA, núm. 74, p. 275 i següents).

Una altra qüestió de gran transcendència davant la inexistència o la insuficiència del traspàs és la relativa a l'efectivitat de la competència mentre perduri aquesta situació.

Del fer que l'assignació de la competència deriva de l'Estatut, i no def traspàs, es desprèn també que la titularitat neix de manera immediata. I per tant, en principi, és també exercitable d'una manera immediata. És una conseqüència lògica de la forma i de les característiques de l'atribució de la competència. Com diu la Sentència del Tribunal Constitucional 143/1985, de 24 d'octubre, no hi ha una vacatio fins a la transferència del servei, sinó que com a regla normal hi ha una possibilitat d'exercici immediat. Ara bé, en ocasions, no precisament infreqüents, aquest exercici immediat no podrà ser ple, o fins i tot no es podrà articular quan per la naturalesa de la competència -íntima connexió entre aquesta i els instruments a transferir-, o per la seva forma d'atribució -les clàusules estatutàries contenen una varietat de supòsits en els quals o bé s'acota la competència en relació amb les estatals, o bé es crida a normes posteriors per a fixar-ne els contorns-, sigui necessari o imprescindible gaudir dels mitjans que han de ser objecte del traspàs. En aquests casos es crea una situació certament singular: l'entitat que és titular de la competència no la pot exercir, almenys plenament, mentre aquella, desapoderada per l'ordenament, continua exercint-la des d'una posició clarament precària, la legitimitat de la qual ha estat avalada per la jurisprudència constitucional. Un interrogant particular es pot obrir sobre aquest punt pel que fa als poders normatius. L'Estat pot continuar dictant disposicions normatives quan ja n'ha perdut la competència? I, d'altra banda, la comunitat autònoma que és ja titular de la competència, abans del traspàs del servei, pot exercir els poders normatius quan aquests estan compresos en la competència assignada per l'estatut?

5. Estudiós i actor de la política de traspassos de serveis

El Dr, Josep M. Vilaseca i Marcet va estudiar com a jurista el traspàs de serveis a les comunitats autònomes. En un primer estudi, «Consideracions sobre el traspàs de serveis», publicat a la revista AdminL·tració Pública (núm. 3, abril de 1980, p. 9 i següents) va examinar els diversos aspectes d'aquesta operació. Analitzava en les primeres pàgines el sentit que el traspàs de serveis podia tenir en el moment de la implantació dels règims autonòmics. En segon lloc, va dirigir l'atenció a les previsions contin-Page 131gudes a la Constitució, als estatuts i a les normes de desplegament de l'ordenament regional italià; previsions que establien un doble sistema segons es tractés de les regions de règim especial o de les regions d'estatut ordinari, regulació en què, també en aquest punt, la influència de l'experiència republicana espanyola no hi era absent. Després va analitzar el sistema contingut a la Constitució republicana i sobretot a l'Estatut d'Autonomia de la Generalitat de Catalunya de 1932. Analitzà amb cura la composició i el funcionament de la Comissió Mixta, el règim d'acords, les característiques i atribucions de la Comissió i el contingut material d'aquests acords, tant pel que fa a béns i drets, com a l'adaptació de serveis i el traspàs concret de recursos financers. En un altre apartat, Vilaseca examinava les normes recents relatives a la Generalitat provisional, on la institució del traspàs de servei es considerava amb la doble vessant de la transferència des de l'Estat i la transferència des de les diputacions, i posava ja en relleu com aquesta transferència comprenia les funcions al mateix temps que els mitjans. En fi, en aquest article Josep M. Vilaseca posava una primera atenció sobre les previsions de l'aleshores recent Constitució espanyola i dels estatuts que estaven a punt de regir.

Les reflexions de Vilaseca i Marcer no troben suport només en l'estudi de les previsions de l'ordenament o dels acords adoptats sinó també en la seva participació com a membre integrant de la representació de la Generalitat en la Comissió Mixta Administració de l'Estat-Generalitat de Catalunya establerta pel Reial decret llei de 29 de setembre de 1977. En realitzar-se les primeres eleccions autonòmiques i constituir-se el primer Parlament i el primer Govern, Josep M. Vilaseca fou nomenat membre de la Comissió Mixta de traspassos Estat-Generalitat de Catalunya per al desplegament de l'Estatut d'Autonomia. A ell es deu el primer avantprojecte de la norma reguladora de la Comissió Mixta: el que després seria el Reial decret 1666/1980. La reflexió permanent a partir del coneixement de les experiències històriques i d'altres països i el coneixement directe d'allò que va ser la comissió de traspassos posterior a l'Estatut van portar-lo a una reflexió de globalitat que es conté al Comentari de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, del qual ell, d'altra banda, va ser el principal promotor. A l'estudi sobre la disposició transitòria sisena de l'Estatut, el Dr. Vilaseca fa un repàs exhaustiu de tots els aspectes relatius al traspàs de servei, tant des d'un punt de vista organitzatiu i del paper dels acords de traspàs, com dels diversos continguts d'aquests acords.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR