Las nuevas características de las operaciones de cascos azules de las Naciones Unidas

AutorJosé Antonio Perea Unceta
CargoUniversidad Complutense Madrid
Páginas119-145

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I Introducción

Cuando el Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, Dag Hammarskjóld, configuró en 1953 las operaciones de mantenimiento de la paz de esta organización, conocidas como cascos azules, es muy posible que ni esperara que su ejemplo perdurara en el tiempo cincuenta años después, ni vislumbrara un cambio tan radical en sus características esenciales, cuidadosamente diseñadas por él.

Sin duda alguna, la relaciones internacionales, e incluso la situación interna de las Naciones Unidas, en aquellos primeros y duros años de la guerra fría son muy diferentes de la situación generada a partir de 1990, con la desaparición de la bipolaridad generada por los bloques de entonces; la preeminencia actual de los Estados Unidos, como única superpotencia, el protagonismo internacional de la Unión Europea, la emergencia de nuevas potencias regionales, la aparición de nuevos riesgos para la paz y la seguridad internacionales, como el terrorismo internacional, hacen del mundo actual un escenario muy diferente de aquél en que se desenvolvió Hammarskjóld. Ciertamente, ni la ONU se encuentra actualmente en una situación de quiebra interna institucional, como la que heredó este Secretario General, consecuencia de los hechos que rodearon a la guerra de Corea y la cuestión china, ni existe un enfrentamiento entre bloques en el Consejo de Seguridad, como el protagonizado entonces por los aliados de Estados Unidos y la Unión Soviética, ni los conflictos son consecuencia principalmente de su enfrentamiento hegemónico y estratégico o de la descolonización. La situación es muy diferente, pero sólo en el plano político, no en el jurídico, porque sigue en vigor, en materia de mantenimiento de la paz, el mismo tratado internacional, la Carta de San Francisco, firmada en 1945, continúa siendo esta materia la primordial función de las Naciones Unidas y siguen vigentes los mismos principios estructurales que se Page 120 recogieron en aquélla y fueron desarrollados, en la forma de normas imperativas o de ius cogens, en las décadas posteriores.

Aunque las situaciones políticas son muy diferentes, perviviendo no obstante muchos factores de entonces -como el subdesarrollo económico de la mayor parte del mundo- e incluso varios conflictos sin cerrar -como los de Palestina, Sahara Occidental o Tíbet-, lo cierto es que el marco jurídico es el mismo. En esencia, el Derecho internacional que regula el mantenimiento y restablecimiento de la paz, así como el uso de la fuerza, es el creado en el sistema de las Naciones Unidas entre 1945 y 1970, principalmente, esto es, el elaborado durante la Segunda Guerra Mundial por los aliados y durante la g u e ira, fría por los Estados Miembros de esta organización, separados ya en los bloques occidental y socialista y en el Movimiento de Países No Alineados. Este sistema jurídico se ha visto, sin embargo, gravemente alterado a partir de 1990, en primer lugar, con una práctica de las Naciones Unidas manifiestamente contraria al mismo, como son las denominadas autorizaciones al uso de la fuerza a los Estados Miembros, uso descentralizado de la misma que ha permitido acciones multinacionales contra determinados Estados o contra facciones internas de los mismos, como las desarrolladas con mayor o menor intensidad en Kuwait e Irak, Bosnia-Herzegovina, Somalia, Haití o Afganistán, y que contaron con los precedentes de Corea y Rhodesia del Sur en los años cincuenta y setenta, respectivamente, y, en segundo lugar, con una práctica de los Estados consistente en una emergente doctrina de la intervención humanitaria, seguida, entre otros, en el Kurdistán, Kosovo e Irak, que en esta vertiente unilateral también se sitúa claramente al margen de la legalidad internacional.

Estas prácticas han influido y pervertido las misiones de cascos azules de la ONU, alterando esencialmente sus características, lo que podríamos denominar los requisitos Hammarskjóld, y condicionan gravemente, como veremos, su imagen y su eficacia. De ser el medio protagonista en la lucha para el mantenimiento de la paz de la Organización desde el fracaso de Corea, recibiendo un merecido respeto internacional plasmado incluso en diferentes Premios Nobel, ha pasado a ser una medida vista cada vez con más recelo por quienes antes eran sus destinatarios naturales y, en cualquier caso, una excepción en las adoptadas por las Naciones Unidas y por los Estados para el mantenimiento o el restablecimiento de la paz y la seguridad internacionales. Page 121

Sus requisitos originales -consentimiento, imparcialidad y carácter pacífico- han sido obviados en actuaciones realizadas en la última década, promoviendo una alteración de sus características tradicionales en aras de su subordinación a otras medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad para la aplicación de medidas de los artículos 41 ó 42 de la Carta de las Naciones Unidas, o simplemente de su instrumentalización por las potencias. Las operaciones desplegadas en Somalia, antigua Yugoslavia, Haití, Liberia o Angola (UNAVEM III) han puesto de manifiesto que uno de los principales riesgos para la preservación de estos requisitos tradicionales -que tan buenos resultados han dado en la práctica internacional- es precisamente el carácter casuístico de las operaciones, su indefinición y la ausencia de unas reglas escritas al respecto 1, lo que está favoreciendo una evolución de las mismas contraria a su concepción original 2 .

II Los requisitos originales de las operaciones de mantenimiento de la paz

Cuando en los últimos días de octubre de 1956 el ejército israelí invadió la península del Sinaí y fuerzas anglo-francesas bombardearon las posiciones egipcias en el Canal de Suez, pocos de los protagonistas y espectadores internacionales de aquella segunda confrontación árabe-israelí podían imaginar que se estaba culminando, definitivamente, el proceso de consolidación de una nueva etapa en las relaciones internacionales 3. Aquellos sucesos supusieron, tras otros acontecidos en años anteriores -como la guerra de Corea- o en el mismo 1956 -como la crisis de Hungría-, la relegación a un segundo plano de las tradicionales potencias coloniales (con la retirada forzada de las fuerzas expedicionarias de Francia y Reino Unido), la emergencia del Tercer Mundo como protagonista del escenario internacional (personalizada en este caso en el Presidente Nasser) y, Page 122 sobre todo, la consolidación de las grandes superpotencias hegemónicas (dictando Estados Unidos y la URSS las condiciones del cese de las hostilidades).

Constatado en la guerra de Corea el fracaso del sistema de seguridad colectiva diseñado en 1945 en la Carta de las Naciones Unidas, el Secretario General Dag Hammarskjóld tuvo que crear un nuevo medio, no expresamente previsto en el tratado fundacional de la Organización, para amortiguar las consecuencias de este nuevo conflicto y contribuir a la paz y la seguridad internacionales. De tal modo que cuando, el 12 de noviembre de 1956, se desplegaron los primeros cascos azules de la UNEF (United Nations Emergency Force) en el Sinaí no sólo se estaba certificando el cambio fundamental apuntado en las relaciones internacionales, sino que también se estaba alumbrando un nuevo medio de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.

Y sin duda alguna, tanto el escenario internacional como la práctica reciente de la Organización influyeron notablemente en la creación de estas nuevas operaciones de mantenimiento de la paz, condicionando sus características originales.

Estas características esenciales y principales de las operaciones de mantenimiento de la paz son el consentimiento de las partes afectadas, su carácter pacífico y su imparcialidad en la controversia o conflicto armado 4.

2.1. El consentimiento de las partes afectadas

El consentimiento de las partes implicadas, no sólo en el momento de la adopción de esta medida de solución pacífica de las controversias Page 123 o de mantenimiento o restablecimiento de la paz, sino también durante su desarrollo, de forma continuada5, es una característica esencial de las operaciones de mantenimiento de la paz, que da naturaleza a la misma y de la que se derivan, en gran medida, las demás características.

Factores de diferente índole determinan que se convierta en requisito imprescindible el consentimiento tanto del Estado en cuyo territorio se despliega la fuerza de cascos azules, como de las partes implicadas en la controversia o conflicto, o de los Estados que aportan los contingentes que integran la operación. En un principio fue, sin duda, una necesidad jurídica, puesto que debido a la situación de bloqueo que persistía en el Consejo de Seguridad, debido a la política de silla vacía de la URSS motivada por la cuestión de la delegación china y la crisis de Corea desde finales de 1949, este órg a n o de las Naciones Unidas no sólo había dejado de actuar, sino que su principal función, el mantenimiento de la paz, había sido usurpada por la Asamblea General a raíz de la Resolución 377 (V), conocida como Unión pro Paz, de 3 de noviembre de 1950. Teniendo en cuenta que la Asamblea sólo tiene un poder recomendatorio (arts. 11 y 14 de la Carta de las Naciones Unidas), el despliegue de estas operaciones no podía ser impuesto al Estado territorial ni a las partes afectadas 6, por mucha competencia subsidiaria que se quiera reconocer en materia de mantenimiento de la paz a dicho órg a n o plenario; y esto es así porque este órgano no disfruta de las prerrogativas vinculantes reconocidas en esta materia por los Estados parte en la Carta al Consejo de Seguridad (arts. 24...

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