De la opacidad a la cultura de la transparencia y de la rendición de cuentas. Una aproximación a la visibilización de los lobbies para la regeneración democrática

AutorIrene Belmonte Martín
Páginas251-265

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I Introducción: la implicación de los actores privados en la regeneración democrática

Cualquier persona interesada en el devenir social, jurídico o politológico de su entorno percibe claramente que, transcurrida la primera década del siglo XXI, el panorama social y político precisa de un replanteamiento democrático que re-construya, al menos, las instituciones políticas, para acercarlas a la sociedad que representan, y recuperar así la confianza de la ciudadanía en los valores democráticos. Resulta cuanto menos preocupante el auge de los partidos de extrema derecha en Europa, que se sostienen sobre una base de clase media descontenta cada vez más empobrecida (Fukuyama, 2012) pero que quieren quitar la voz de-

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mocrática a aquella parte de su clase social que consideran diferentes, el tremendo apoyo y actividad mediática que está cosechando el candidato republicano a la presidencia de Estados Unidos Donald Trump promoviendo ideas contrarias al ideal que Alexis de Tocqueville describía en su obra La Democracia en América, las cada vez más extendidas opciones «exit» entre los Estados miembros de la Unión Europea al no compartir sus políticas, y como no, en España, la percepción de la corrupción gene-ralizada en los partidos políticos que la identi

ca como uno de los principales problemas, la creciente brecha de la desigualdad social (agravada por el alto desempleo estructural) y en general la apatía y la disminución del apoyo y la confianza en las instituciones democráticas. Es por estas razones, y quizás por mucho más si seguimos pensando en ello, que resulta más que pertinente la celebración un foro que permita el intercambio de ideas y preocupaciones sobre todas estas cuestiones, como fue el «Congreso internacional sobre Poderes públicos y privados ante la regeneración constitucional democrática» organizado por el área de Derecho Constitucional de la Universidad Miguel Hernández los días 26 y 27 de octubre de 2015.

Desde la apertura de las fronteras de las disciplinas académicas que supuso este congreso, pretendo en estas líneas exponer al lector/a mi aportación al panel tercer dedicado al Liderazgo político e implicación de los poderes privados en la regeneración constitucional. Nos encontramos en un momento de convulsos cambios en la percepción política, en los que coexisten la ya mencionada pérdida de confianza en el Estado y en las instituciones políticas así como el desinterés de la ciudadanía en la participación política convencional (básicamente la electoral), con un repunte de la participación política no convencional a partir de otros actores políticos colectivos, como son los movimientos sociales, los grupos de interés y los grupos de presión. De esta forma, frente a la percepción de la política como problema (en este sentido pueden verse los distintos estudios demoscópicos del CIS —Centro de Investigaciones Sociológicas— en www.cis.es), también han sido paradigmáticos tanto el movimiento 15 M, de los Indignados, o la Spanish revolution, que a partir del 2011 ha dado la vuelta al mundo, como el enorme éxito cosechado por las diferentes campañas a través de Internet de Avaz, Change.org, o Amnistía Inter-nacional, entre otras. Así, no parece tanto que la ciudadanía rechace los principios y valores democráticos, sino que más bien su desconfianza se concentra en las instituciones y los canales tradicionales que forman parte del sistema político (tanto los inputs como los outputs), resultando de ello una constante, que es la demanda de una nueva forma de hacer política.

Tanto en el entorno académico como otros mucho más mundanos, aparece de forma recurrente esta nueva forma de hacer y de entender la política. Si bien hay que tomar en cuenta que ésta ha de pasar necesariamente por el modelo de gobernanza. La gobernanza no es una palabra de

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moda ni un término hueco, sino que ha de ser entendida como la nueva forma de gobernar que «propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero y que promueve el equilibrio entre el Estado, la sociedad y el mercado de la economía», tal y como recoge el diccionario de la Real Academia Española. Tanto es así que el proceso político y la toma de las decisiones, ya no serán únicamente responsabilidad sólo del ámbito público sino que se compartirán con otros poderes privados organizados a través de la sociedad civil o la economía. La gobernanza es el gobierno en red, de los distintos actores representados por las instituciones públicas, las organizaciones económicas y la sociedad civil. La verdadera gobernanza democrática requeriría de una serie de equilibrios y contrapesos entre ellos, que eviten un poder desmesurado o el sometimiento de unos sobre otros.

Avanzo pues que en las siguientes páginas se analizará el papel de unos actores privados, en particular los lobbies, en la gobernanza demo-crática.

II Una aproximación al contexto y concepto del lobbying

Si bien en el modelo actual de gobernanza democrática puede resultar beneficioso el papel que desempeñan determinados actores privados, como expresión del pluralismo político, éstos también generan recelos y encierran ciertos riegos. Así, en lo que respecta a la actividad de los grupos de interés y/o de presión, en la doctrina de la Ciencia Política clásica coexisten dos posiciones enfrentadas.

Por una parte, Jeremy Bentham (1879), se refiere a los «intereses siniestros» en alusión a los intereses de la organizaciones privadas. De esta construcción de la acción política, heredamos la tradición jurídica-administrativa que identifica la administración pública con el interés general y, por consiguiente, rechaza los intereses privados al considerarlos como contradictorios con el bien común.

Pero por otro lado, más recientemente, Robert Dahl reformula la teoría democrática a partir del concepto de «poliarquía», que dibuja un régimen con un alto grado de apertura y de debate público caracterizado por una competición pluralista entre las élites. En la teoría poliárquica, el concepto unívoco de interés general se desvanece y la política se convierte en negociaciones entre los diferentes representantes de los grupos e intereses sociales. Evidentemente, todos ellos tendrán cabida y representación, resultando con ello la presencia de estos intereses sociales cruciales para el fortalecimiento de la democracia (Dahl, 2014; 92), incluso sobre otras variables legales o institucionales.

En consecuencia, la presencia de los poderes privados genera efectos positivos sobre la teoría democrática en la medida que favorece el pluralis-

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mo al permitir que determinados grupos accedan a los espacios políticos de decisión. Además, agrega a los poderes públicos conocimientos especializados que pueden provenir de sectores muy diversos. Por lo tanto, se aprecian las ventajas de introducir otros actores privados en la toma de decisiones públicas dado que abre las posibilidades para la restricción o control del poder, contribuye a su descentralización repartiéndolo entre distintos actores sociales y políticos y, por último puede ser un canal para presionar hacia una mayor transparencia de los gobiernos. Para Giovanni Sartori (2009; 46), «el pluralismo político señala hacia la diversificación del poder y, en términos más exactos, hacia la existencia de una pluralidad de grupos que son tan independientes como no inclusivos», y de ello destaca que la base de la democracia puede ser tanto el consenso como el conflicto. El consenso en los aspectos fundamentales y las cuestiones concretas para resolver conflictos; y el encomio del disenso. Pues al fin y al cabo, la expresión libre y sin trabas del disenso es la antítesis de pensamiento único totalitario. De la misma forma, Transparencia Internacional (2015) señala en sus informes la necesidad de apuntalar en las democracias valores tales como la libertad de expresión y la rendición de cuentas a través de las actividades de los grupos y poderes privados.

Pero por otra parte, el excesivo poder de los actores privados en demo-cracia también conlleva riesgos. No hay que perder de vista que los poderes privados carecen de la legitimidad democrática que otorga el mandato representativo (ya que ni se presentan a las elecciones ni son elegidos por los ciudadanos) y actúan por cuenta de intereses privados y sectoriales (no entra en sus objetivos, por tanto, velar por el bien común). Además, no debe confundirse el conocimiento especializado con la democracia. Pues aunque tal participación es condición para la democracia, se necesita también de una perspectiva general en la toma de decisiones. Así con todo, también se vislumbra el riesgo de los desequilibrios de los sectores en competencia, en los que puedan primar unos intereses (con mayor soporte económico, político o social) sobre otros. Joan Navarro y Carmen Andrés (2016) argumentan que los riesgos del lobbying pueden evitarse incrementando la transparencia en las instituciones e introduciendo una regulación o pautas de comportamiento.

En cualquier caso, y a...

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