El ombudsman del siglo XXI
| Autor | Lucrecio Rebollo Delgado |
| Páginas | 171-205 |
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Más de treinta años de vigencia de la institución del Defensor del Pueblo en España es perspectiva suficiente para obtener conclusiones, y singularmente, para hacer un análisis de su actuación que pueda tener incidencia en una proyección futura. Es momento de estudiar hacia dónde debe encaminarse la institución, a la vez que analizar otros aspectos de la misma que tienen un menor componente jurídico, pero esenciales en una futura evolución de su actividad.
Nos parece procedente y obligado iniciar este capítulo con una contextualización de la institución en el Estado Social y Democrático. Para saber a dónde queremos ir debemos conocer primero dónde estamos. Este contexto condiciona de forma singular la institución del Defensor del Pueblo en la actualidad. Aún sin dejar de ser importante la atención de la queja individual, o del caso en particular, hoy la institución se proyecta más y mejor en la mejora genérica de pretensiones colectivas. Ello se plasma en el análisis global que afecta a una amplia perspectiva –jurídica,
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funcional, política o social– y de los que la institución se constituye en observador privilegiado y medio a través del cual se canalizan actuaciones que solventen, mejoren o palien lo que es objeto de queja por parte de los ciudadanos. De esta forma el DP es hoy una institución muy versátil y eficaz para los objetivos que le encomienda el art. 54 CE.
Manifiesta con claridad y rotundidad Carballo Armas que “asistimos a una generalizada pérdida de confianza en nuestros representantes y en las instituciones en que se incardinan, no hay diálogo, apenas un cruce de monólogos, de modo que la desconexión entre el Estado oficial y el Estado real, el ciudadano y la Administración, en definitiva, el pueblo y los gobernantes, no nos queda la menor duda, existe”131.
Para solventar esta problemática se hace necesaria una constante actividad de actualización, de dar soluciones de forma generalmente acuciante. A esta actividad se encomienda de forma diaria el Gobierno y se irradia mediante la dirección en la Administración Pública. Pero la misma es de trazo grueso. Su finalidad es el bien común genérico, pero es muy frecuente que una solución genérica cree inconvenientes concretos. Lo que se pretende que sea una solución para todos puede constituirse en un problema para algunos. En este ámbito es donde el DP aparece como una ajuste fino, de perfeccionamiento o pulido del mecanismo. Conviene recordar a este respecto que son tan legítimas las pretensiones de un grupo menor de ciudadanos, que las de un grupo mayor, y que igual derecho les ampara a unos y a otros. Todos son ciudadanos de un mismo Estado, bajo la vigencia del mismo texto constitucional y ordenamiento jurídico, y
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respecto de los cuales la Administración Pública tiene las mismas obligaciones.
Afortunadamente en nuestro país, y al igual que en los de nuestro entorno social y político, no se discute doctrinal o institucionalmente respecto de la necesidad de la existencia o no de la figura del Ombudsman. También es aceptada de forma pacífica la idea de una correcta regulación jurídica, aunque siempre necesitada de actualizaciones o puntualizaciones. Por el contrario, es más discutido cuál debe ser el papel futuro de la institución. A esbozar una propuesta en este sentido dedicamos en esencia este capítulo. Tenemos delimitado el contexto, es decir un Estado Social y Democrático que instituye a un órgano de reconocimiento constitucional, con plena autonomía y dotado de medios, constituyéndose en una herramienta de garantía. También conocemos sus antecedentes, su regulación positiva, y hemos analizado su naturaleza jurídica, estructura y funciones a lo largo de más de treinta años de funcionamiento, nos queda analizar e indagar sobre su proyección, sobre cómo debe ser y qué debe hacer el Ombudsman en el s. XXI.
Si la clase social dominante en el periodo final del Estado liberal fue la burguesía, el Estado social se caracteriza por la emergencia de una nueva clase social, la trabajadora o asalariada. El nacimiento del socialismo, el marxismo y de los partidos de masas, tiene su origen en la asociación con fines sociales, políticos y de pretensiones laborales. El abstencionismo del Estado liberal era inoperante ante las nuevas
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necesidades sociales y económicas. Se había mostrado incapaz de asegurar el orden económico de una forma equilibrada, planteándose la necesidad de que el Estado intervenga en la relación capital-trabajo, con objeto de proceder a la estabilidad laboral, a la vez que establecer exigencias al prestador de empleo. Así ocurre por primera vez en la Alemania de Bismarck. Pero la intervención del Estado no puede quedarse únicamente en el ámbito empresarial y laboral, requiere de actuación en otros aspectos sociales. De esta forma el Estado pasa de ser abstencionista, a ser intervencionista. Ha de actuar para que la economía tenga una finalidad social y redistributiva, para que al ciudadano se le preste asistencia sanitaria, enseñanza y se promueva un contexto social y político de igualdad, entre otros aspectos.
El Estado social no tiene su pretensión única en la intervención en la economía y el trabajo. Propugna también cambiar el estatuto del ciudadano, que habrá de dejar de ser una persona integrada en un país desde la perspectiva exclusivamente política y jurídica, para integrarse también social y culturalmente. El Estado debe facilitar la autorrealización personal, y para ello no puede quedarse en mero vigilante o represor, habrá de realizar actividades de fomento, de promotor y conformador social. Para el logro de todos estos objetivos el ciudadano deberá de tener acceso a los bienes y derechos sociales, económicos, culturales, educativos, de asistencia sanitaria, etc. A todo ello hemos de sumarle un alto grado de garantía y eficacia jurídica, también necesariamente ofrecidos por el Estado. De esta forma el Estado Social se caracteriza por el concepto de intervencionismo. Tiene como encomienda la actuación en todos los ámbitos de la organización social. Es el encargado de dirigir los cambios sociales, atender las necesidades y pro-
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mover el bien común y el individual. El Estado Social tiene en definitiva una función de ordenación social. Se abandona así el concepto liberal de que el bien común resulta de forma automática de la concurrencia o competencia de los diversos intereses sociales e individuales, para sustituirla por la necesidad de que el Estado debe ser el árbitro y promotor de la composición de intereses, tanto sociales como individuales. Dentro de este contexto vienen perfeccionando el sistema, tanto elementos de garantía en el ámbito de los derechos y libertades fundamentales, como singularmente el establecimiento de instituciones, que sin ejercer un poder de forma efectiva, se constituyen en elemento de corrección, de mejora, de prestación de calidad en ese genérico concepto de Estado Social. Como manifiesta Emilia Caballero “los estándares de calidad en el tratamiento de los sistemas sanitarios, educativo, de servicios sociales, etc, resultan hoy cada vez más necesarios para conocer lo que tenemos y lo que queremos tener, y por tanto a donde queremos dirigir nuestra labor supervisora en relación con estos sectores, en realidad la más importante de nuestra actividad, por constituir los elementos esenciales del Estado del bienestar, asistencial o proveedor de servicios”132.
La actividad del Defensor del Pueblo se constituye hoy en una especie de diagnóstico de las carencias, deficiencias, imperfecciones o actuaciones indebidas de la Administración Pública, con la ventaja de su independencia y objetividad. Es un elemento de perfección, de corrección hacia la actuación debida. Pone de manifiesto necesidades, establece dónde sur-
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ge la urgencia de la actuación administrativa. En el Estado Social y Democrático el elemento central de la ordenación estatal, su razón de ser, es el ciudadano. Atender sus pretensiones debe ser el objeto de la Administración, pero esta descripción teórica se aleja, lamentablemente, y de forma frecuente de la realidad. En corregir esta situación lleva empeñados siglos el Derecho, pero no siempre es el medio efectivo. Su rigidez, complejidad y demora, no son siempre bien entendidos por el ciudadano. Por ello una institución ágil, eficaz y coadyuvante de las pretensiones del ciudadano es esencial como medio de perfeccionar el Estado Social y Democrático. Quizás el término que mejor define esta misión del Defensor del Pueblo es el propio nombre de la institución en Galicia, Vale-dor del Pueblo (Valedor do Pobo). El hacer suyas las pretensiones del ciudadano es un medio con un fuerte componente de implicación social. El ciudadano no se siente desatendido o perdido en una maraña institucional y normativa. Se siente comprendido, constata la pretensión de ayuda institucional, de alguna forma empatiza con parte del engranaje institucional.
El Estado Social y Democrático en el ámbito de los derechos no puede sustentarse únicamente en el reconocimiento y garantía de su ejercicio. Debe tener como pretensión constante y principal verificar el concreto desarrollo, la realización efectiva de aquéllos, así como su calidad. Como manifiesta Pérez Luño los derechos sociales pueden entenderse “en sentido objetivo, como el conjunto de normas a través de las cuales el Estado lleva a cabo su función equilibradora de las desigualdades sociales. En tanto que, en sentido subjetivo, pueden entenderse como las facultades de los individuos y de los grupos a participar en los beneficios de la vida social, lo que se traduce en deter-
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