OGM en Francia. El camino hacia una nueva moratoria
| Autor | Jerónimo Castilla Guerra |
| Cargo | Licenciado en Derecho, Master en Administración Pública. DEA en Derecho medioambiental. Investigador de doctorado del Departamento de Derecho Administrativo, Universidad de Sevilla |
| Páginas | 9-44 |
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El Derecho moderno ha tenido que ir respondiendo a los nuevos retos que le ha ido planteando un entorno tecnológico que avanza a ritmos frenéticos en la llamada "sociedad del riesgo "1y aunque el tratamiento jurídico del riesgo no es algo nuevo, sí es novedosa la evolución que ha seguido el propio riesgo y la percepción de lo que la sociedad ha ido entendiendo en cada momento como un riesgo admisible o tolerado2. Precisamente uno de esos modernos riesgos lo constituyen los Organismo Genéticamente Modificados (OGM) surgidos en el ámbito biotecnológico.
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El debate surgido en torno a los mismos desde planos tan dispares como el social, el ético, el científico e, incluso, el puramente jurídico sacude con asiduidad las conciencias de la vieja Europa, espoleado tanto por la aparición de artículos científicos que insisten en los riesgos derivados de los mismos, como por la publicación de nuevas cifras que confirman el sostenido crecimiento de la superficie destinada al cultivo de los transgénicos3.
La respuesta jurídica ante los mismos y su autorización no es, sin embargo, unitaria sino que diverge en dos planteamientos que encuentran su fundamento en principios muy diferentes, esto es, el principio de precaución y el de equivalencia substancial, sobre los que se han ido conformando dos modelos jurídicos bien diferenciados que han enfrentado tradicionalmente a la Unión Europea con los países del llamado grupo de Miami4, encabezados por EEUU y que agrupa a los mayores productores mundiales de OGM, que perciben en la regulación jurídica europea una suerte de medidas proteccionistas encubiertas que obstaculizan sobremanera el comercio internacional5.
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La cuestión de optar por uno u otro principio no es en modo alguno trivial, ya que implica necesariamente planteamientos científicos diferentes y respuestas jurídicas dispares6, que convierten finalmente ambas visiones en prácticamente irreconciliables7.
Por otro lado, en el propio ámbito comunitario la cuestión también dista mucho de ser pacífica8y si bien la percepción de los mismos por los ciudadanos europeos se muestra mayoritariamente contraria a los OGM9, desde un punto de vista puramente jurídico, un ordenamiento vacilante y cargado de lagunas ha propiciado una situación de cierta esquizofrenia jurídica
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en la que conviven dos situaciones contradictorias entre sí10. Por un lado, las moratorias a los transgénicos planteada por determinados países europeos o la proliferación de las llamadas zonas libres de transgénicos (ZLT), en las que ante la posibilidad de riesgos de contaminación de determinados ecosistemas, entornos o áreas geográficas particulares se ha llegado a restringir el cultivo de transgénicos y, por otro, las nuevas autorizaciones de OGM11, el incremento exponencial en su producción y la libre circulación intracomunitaria de los mismos12.
En efecto, mientras hay numerosos países europeos como Austria, Alemania, Hungría, Luxemburgo, Grecia, Bulgaria y Polonia13, en los que se ha ido
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imponiendo una moratoria14, hay otros como, España, Portugal, República Checa, Eslovaquia y Rumanía en los que se alcanzó, ya en 2013, una cifra récord de 148.013 hectáreas de cultivo de maíz biotecnológico Bt, que suponía un incremento sustancial del 14% sobre 2012, con España a la cabeza de dicho ranking con 136.962 hectáreas cultivadas con maíz biotecnológico Bt en la UE15, o lo que es lo mismo, con el 92,5% del total.
La regulación jurídica se encuentra en una encrucijada en la que tensionan los dos grandes principios mencionados, precisamente, el estado actual de la cuestión quedará puesto de manifiesto mediante el análisis del caso de Francia, tradicionalmente pionera en materia medio ambiental, que ha tratado de fundamentar jurídicamente numerosas medidas conducentes a la suspensión y prohibición del cultivo de determinados OGM en su territorio con escaso éxito hasta la fecha.
La legislación francesa en materia de OGM esta absolutamente marcada por principio de precaución16, principio que había surgido en el Derecho medio
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ambiental precisamente como respuesta ante los nuevos riesgos surgidos del moderno desarrollo tecnológico17.
Aunque originariamente procedía de la política ambiental alemana18, dicho principio es deudor de varios instrumentos jurídicos internacionales19en los que aparecía formulado, a partir de los cuales ha ido haciéndose cada vez más presente en la política medio ambiental comunitaria20, pasando finalmente a formar parte del corpus jurídico básico de principios comunitarios21, tal y como se ha reconocido incluso jurisprudencialmente22.
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En cualquier caso, no se le discute su carácter de principio fundamental plenamente consolidado en el Derecho internacional del medio ambiente y de auténtico sustrato jurídico, que informa toda la normativa comunitaria en materia de OGM23y que condiciona el proceso de toma de decisiones sobre los mismos24.
En el ordenamiento jurídico medio ambiental francés hizo su aparición con cierto retraso respecto a la legislación de otros países comunitarios e, inicialmente, a través de cierta jurisprudencia en la que se manejaba más bien referido a la prudencia o la prevención y sin que, en ningún caso, estuviese referido de manera concreta a un texto jurídico preciso25.
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Sería la ley Barnier26de 1995 relativa al reforzamiento de la protección del medio ambiente la que por fin consagra legalmente dicho principio, según el cual "la ausencia de certidumbres, teniendo en cuenta los conocimientos científicos y técnicos del momento, no deben retardar la adopción de medidas efectivas y proporcionadas destinadas a prevenir un riesgo daño grave irreversible al medio ambiente a un coste económicamente aceptable" 27.
Se trataba de un principio de alcance ciertamente limitado a juzgar tanto por el tenor literal del texto citado, en el que en un contexto de crisis económico introduce el condicionante del coste económico28, como por el hecho de dejar abierta su concreción a una ley posterior que debía fijar su alcance29. Sin embargo, más allá de la ley de 16 de julio de 1992 de transposición de las Directivas comunitarias relativas a los OGM, no apareció texto legal alguno que acometiese dicha tarea.
Su reconocimiento, primero, como fuente de legalidad interna le llegaría mediante el conocido "arrêt" del Consejo de Estado francés de 1 de octubre de 2001, en materia de OGM30y como principio constitucional, gracias a la Ley constitucional nº 205/2005 de 1 de marzo de 2005.
Precisamente en materia de OGM, por tratarse de un sector de alta incertidumbre científica31en cuanto a riesgos para la salud y el medio
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ambiente, es donde dicho principio jugará un rol más que decisivo32.
El papel del principio de equivalencia substancial, formulado inicialmente por la FDA norteamericana33, siempre ha resultado más controvertido34y, aunque también se incorporó al Derecho francés a través de la normativa comunitaria35, representa un papel ciertamente menor en este ámbito,
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quedando relegado en materia de OGM36, a una de las etapas, no la única, de la evaluación de los riesgos sanitarios.
La regulación específica de los OGM en Francia se remonta a 199237, si bien ha sido objeto de numerosas reformas en el marco de una profusa regulación del medio ambiente, tanto en Francia como a nivel comunitario38y se haya
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significativamente dispersa en numerosos códigos39, fundamentalmente, en el Código del medio ambiente, en el Código rural, en materia relativa a la diseminación de los OGM en campo abierto, en el Código de la salud, para los OGM presentes en la alimentación humana, en el Código de la propiedad intelectual, en materia de patentes, en el Código del trabajo, en materia de regulación de la protección de los trabajadores expuestos a los riesgos biotecnológicos, en el Código de Comercio, en Derecho de los transportes, en lo relativo a los movimientos transfronterizos de OGM, y en el código de la investigación. Ahora bien, el núcleo de dicho régimen jurídico se recoge en el Código del medio ambiente, en cuanto pieza clave del Derecho ambiental francés, en su título II del libro V40, relativo a la "Prevención de la polución, de los riesgos y de los daños ".
A lo largo de los últimos años se ha intensificado la actividad reguladora de los mismos en Francia mediante numerosas normas que han pretendido cubrir ciertas lagunas y, sobre todo, adaptar el Derecho francés a la normativa comunitaria en esta materia, tarea ésta en la que el legislador francés siempre ha mostrado especialmente descuidado.
En concreto, se trata de la Ley relativa a los organismos genéticamente modificados de 25 de julio de 200841, el Decreto 2008-1282, de 8 de diciembre, por el que se crea el comité de vigilancia biológica del territorio42, el Decreto de 2008-1273 de 5 de diciembre relativo al Alto Consejo de las Biotecnologías43, el Decreto n° 2009-45, de 13 de enero, sobre el etiquetaje de los organismos genéticamente modificados puestos a disposición de tercero con ocasión de una utilización confinada y por la que se modifica el Código
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del medio ambiente, el Decreto nº 2011-1177 de 23 de septiembre, sobre el uso confinado de organismos genéticamente modificados, que se inserta...
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