Dictamen sobre posibilidades ofrecidas por legislación valenciana para alterar planeamientos urbanísticos vigentes
| Autor | José Luís González-Berenguer Urrutia. |
| Cargo | Abogado. Técnico Urbanista |
Por el Excmo. Ayuntamiento de E. C. se solicita de este Despacho Jurídico que emita Informe sobre los nuevos modos de alterar las previsiones de los Planteamientos Generales vigentes, de acuerdo con las determinaciones de la actual legislación urbanística de la Generalidad Valenciana, y concretamente, según la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística.
Aceptando el encargo recibido, los letrados que suscriben pasan a formular el presente Informe.
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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: LA EXCESIVA DURACION DE LA ELABORACION DEL PLANEAMIENTO URBANISTICO Y SU REMEDIO EN LA LEGISLACION VALENCIANA
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VIGENCIA INDEFINIDA DEL PLANEAMIENTO
En la tradicional legislación urbanística estatal, tal como se desprendía del artículo 95 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, así como de los artículos 154.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 125 del Texto Refundido de 1992, la vigencia de los Planes es indefinida. Idéntica idea también se desprende del artículo 58.2 Ley 6/1994 de la Generalidad Valenciana (LRAU).
En virtud de tales disposiciones, los Planes de urbanismo no se encuentran sujetos a ningún límite de vigencia temporal como consecuencia de los principios de estabilidad y seguridad jurídica, tanto para los particulares como para la Administración Pública. Resulta del todo esencial para cualquier administrado, y por ende para las sociedades promotoras y urbanizadoras, contar con un mínimo de garantía de continuidad a la hora de destinar sus terrenos a las previsiones de un determinado Planeamiento urbanístico.
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POSIBILIDAD LEGAL DE ALTERAR EL PLANEAMIENTO
Evidentemente, la vigencia indefinida no puede implicar la inmutabilidad ad infinitum de la Ordenación; y para ello, ya se preveían en la legislación estatal las figuras de la «Revisión» y de la «Modificación Puntual» de Planeamiento, para lo cual era preciso respetar una serie de requisitos, fases y procedimientos previstos en el Ordenamiento jurídico citado. Tal y como nos recordaba la Jurisprudencia, el ius variandi de la Administración a la hora de acometer variaciones de Planeamiento urbanístico, había de venir determinado en todo caso por la congruencia de las soluciones concretas elegidas y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyasen (STS de 3 de marzo de 1992, Ar. 1774. Ponente Sr. ORO-PULIDO). Desde que el actual Planeamiento general de E. C. fue aprobado se han producido numerosas y nuevas circunstancias y necesidades sociales económicas, demográficas y políticas en el municipio que hacen necesario reconsiderar las determinaciones del Plan General, especialmente si se pretende fomentar un nuevo concepto de municipio, destinado a incrementar la promoción turística y económica del mismo, máxime al haberse incluso promulgado una nueva legislación urbanística, tanto a nivel de la Comunidad Autónoma como a nivel estatal (Ley 7/1997, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo) y haber sido profundamente afectado el bloque legislativo vigente estatal tras la controvertida Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, y la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1997, que expulsan de nuestro ordenamiento jurídico la mayor parte del TRLS de 1992.
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EL SUPUESTO CONCRETO DEL PGOU VIGENTE DEL MUNICIPIO DE E. C.
El Municipio de E. C. tiene un PGOU que fue realizado por una empresa de B. sin la necesaria información urbanística y sin evaluación de la demanda y tomando como vía de documentación un vuelo que no recogía, ya entonces, la situación física de la localidad. De hecho, han sido detectados en el Plan varios e importantes errores.
Es preciso, pues, un nuevo Plan.
Sin embargo, al Ayuntamiento se le plantea el problema de la figura a elegir, dudando: a) en cuanto a la aplicabilidad de las figuras del Derecho común, dada la existencia en el Reino de Valencia de una Ley del Suelo que pretende tener el carácter de Ordenamiento total; b) supuesta la aplicabilidad de estas figuras, cuál es la más idónea (modificación o revisión); c) cuál es la aplicabilidad de la figura valenciana de la homologación; y d) cuáles con los efectos de la suspensión de licencias y las posibles indemnizaciones derivadas del cambio de Planeamiento.
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LEGISLACION APLICABLE
En relación al primero de los puntos, cabe señalar que la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de Valencia (en lo sucesivo, LRAU) regula de manera un tanto defectuosa el tema de las alteraciones del Planeamiento.
Por un lado, en la DF 1.ª declara inaplicables a la Comunidad los artículos de la Ley de 1992 que regulan el tema, y ello en base a que se trata de materias reguladas por completo por la LRAU, lo que para el caso de la alteración del Plan es incierto. Por otra parte, el apartado III de la EM de la LRAU declara supletorio el derecho estatal (esto es lo que parece exigir la STC al respecto, es decir, que la supletoriedad la declare el Derecho autonómico y no la Ley estatal).
Por otro lado, en la misma DF declara derogadas las normas legales o reglamentarias «que se opongan» a lo dispuesto en esta Ley. Esta, de manera absolutamente desconjuntada y confusa, ha creado una figura, cual es la de la homologación, próxima a las figuras de Derecho Común, y al parecer superponible a ellas. Finalmente, los llamados Apuntes, publicación al menos de carácter oficioso (editados por la propia Consellería de Urbanismo), aluden de nuevo muy confusamente a la materia, y, sorprendentemente, no hablan de una Instrucción núm. 1/96 de la propia Consellería, Instrucción que tiene carácter oficial y que se dedica precisamente al tema de la homologación.
A la vista de ello, parece que lo prudente será aplicar, para los deseados cambios, una de las dos figuras del Derecho común, ya que ambas están suficientemente reguladas no sólo en la hoy inaplicable Ley estatal, sino en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), que ha sido tocado para nada por la STC de 20 de marzo de 1997, y que sólo estaría derogado para la Comunidad Autónoma de Valencia, en la medida en que se «oponga o contradiga» a la LRAU y al Reglamento de Planeamiento de la C. A. de Valencia (Decreto 201/98), cosa que, como vamos a ver, no sucede.
Entre otros, la LRAU, aunque de un modo muy inorgánico, habla de alteración del Plan en los artículos siguientes: 28, 35 y siguientes, 54 y 55.DT Primera, 2 y 3.
El Reglamento habla de ello en los artículos 78 y concordantes.
El primero de estos artículos (el 28) establece la posibilidad de que los Planes parciales alteren el Plan General.
El segundo (el 54) habla de Planes derivados «que precisen cédula de urbanización», es decir, estudio de la integración y conexiones. Después fija los trámites para la «modificación» (sin hablar de revisión) y los supuestos materiales sobre los que puede versar la modificación, distinguiendo las que fueran aprobables por el Ayuntamiento (las del art. 18) y las aprobables por la Comunidad Autónoma de Valencia (la clasificación, la división en zonas de ordenación; los centros cívicos y los centros generadores de tráfico; y las redes de primeras dotaciones).
El tercer artículo (el núm. 55) regula trámites para las revisiones y modificaciones de los Planes y establece una regla de fondo para «compensar» posibles aumentos de aprovechamiento lucrativo.
En la Comunidad Valenciana, desde la entrada en vigor de la Ley 6/94, Reguladora de la Actividad Urbanística, es dicha Ley la que se encarga de establecer el «Régimen de Ejercicio de la Potestad de Ordenación Urbanística», en especial en sus artículos 35 y siguientes.
Hay que tener presente asimismo que en virtud de las Disposiciones Finales Primera y Tercera del meritado Texto normativo quedan derogadas cuantas disposiciones legales o reglamentarias se opongan o contradigan a lo dispuesto en la Ley 6/1994, y en especial, por lo que afecta a este Dictamen, los artículos del TRLS 1992 104.2; 105; 106; 108; 109.2, 3 y 5; 110; 111; 111.1; 114; 115; 116; 117; 118.2, 3 y 4; 119; 121; 122; 123; 125; 126.2, 3, 4 y 6; 127; 128; 129 y 130, que regulaban las Revisiones y Modificaciones Puntuales de Planeamiento.
Por ello, y teniendo en cuenta la situación ocasionada tras la Sentencia del TC de 20 de marzo de 1997, además de los expresamente derogados por la Ley 6/1994, tampoco serán ya de aplicación los artículos declarados inconstitucionales por la citada Sentencia, si bien «resucitan», con aplicación sustitutoria, parte de los preceptos del TRLS, así como de sus reglamentos de desarrollo (Reglamento de Planeamiento Urbanístico, Reglamento de Gestión Urbanística, Reglamento de Disciplina Urbanística), para los posibles vacíos legislativos que se pudieran contener en las Normas Autonómicas.
Es de aplicación, por supuesto, la Ley estatal 6/98, que trata el tema sólo desde el punto de vista de los supuestos indemnizatorios en los artículos 41 y 42.
Por último, y con relación al tema objeto de estudio, diremos que en la Comunidad Valenciana se encuentra vigente la Ley 4/1992, de 5 de junio, del Suelo No Urbanizable recientemente modificada por la Ley 2/1997, de 13 de junio. En el artículo segundo, punto 2, se refiere a los procedimiento de modificación o revisión del Planeamiento. Es de aplicación también el Reglamento de Planeamiento Urbanístico de la Comunidad Valenciana.
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NECESIDAD DE AGILIZAR LA TRAMITACION DE LOS PLANES URBANISTICOS
Resulta una convicción plenamente compartida la excesiva duración del proceso de elaboración del Planeamiento urbanístico, desde su comienzo hasta que los propietarios, promotores o urbanizadores, encuentren a las condiciones físicas y jurídicas necesarias para obtener las correspondientes licencias que culminen el proceso urbanístico.
De esta excesiva duración de los trámites administrativos, se deriva una «congelación» de gran parte del suelo, en especial aquel que quede afectado por la suspensión del otorgamiento de licencias, que siempre acarrea una serie de efectos perversos, pues se encarece el suelo disponible, la oferta no se...
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