La revisión de oficio de las disposiciones de carácter general en materia tributaria
| Autor | José Luis Burlada Echeveste |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Financiero y Tributario, Universidad del País Vasco |
| Páginas | 177-200 |
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La Ley 4/1999, de 13 de enero, modificó el artículo 102 LRJPAC introduciendo un nuevo número, referido a las disposiciones generales262y a su declaración de nulidad. De esta forma, se puso fin a la discusión de si la Ley 30/1992 había excluido o no la posibilidad de revisar de oficio los Reglamentos263. Con la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 también se había producido un problema similar al referirse su artículo 109 únicamente a los «actos enumerados en el artículo 47». La referencia
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exclusiva a los «actos» parecía dejar fuera a las «disposiciones». No obstante, en apoyo de la idea de que el articulo 109 era omnicomprensivo de actos y disposiciones, se utilizó el argumento de que el precepto se remitía al artículo 47 in toto; artículo que se refería a actos y disposiciones en sus números 1 y 2, respectivamente264.
La redacción originaria del artículo 102 LRJPAC, en cambio, se remitía expresamente sólo al número 1 del artículo 62 (es decir, a los actos administrativos nulos)265. Un sector doctrinal importante se decantó desde un principio por entender que la interpretación que había de darse en este aspecto al artículo 102.1 LRJPAC no podía ser diferente de la que en su momento se había dado al artículo 109 LPA. Los argumentos utilizados a ese respecto fueron del más diverso signo. Desde la incoherencia que supone la proclamación de una nulidad de las disposiciones administra-
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tivas que no tiene a su servicio procedimiento administrativo alguno para hacerla valer, hasta la subsistencia de la Orden de 12 de diciembre de 1960, que establecía las normas para decidir la nulidad de pleno derecho de las disposiciones266. En cambio, otro sector doctrinal consideró que la LRJPAC puso fin a la revisión de oficio de las normas, entre otras razones, porque se habían rechazado la enmienda número 504 presentada por el Grupo Popular en el Congreso y la enmienda número 435267presentada por el mismo Grupo y en el mismo sentido en el Senado, en las que se pedía precisamente que la remisión contenida en el que fue finalmente el artículo 102.1 LRJPAC se hiciera a los párrafos 1 y 2 del artículo 62268.
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La cuestión se abordó y resolvió por el Consejo de Estado, que, después de algunas vacilaciones269, se inclinó a favor de la tesis de la revisión de oficio en su Dictamen núm. 524, de 30 de noviembre de 1995. En el debate de este asunto en la Comisión se sostuvieron dos posiciones contrapuestas270. La mayoría defendió que tras la LRJPAC no era posible la revisión de oficio de las disposiciones generales, pero llevado el asunto al Pleno, prevaleció la tesis contraria. La inicial postura de la mayoría de la Comisión se sostuvo sobre la siguiente línea argumental: a) El artículo 102 LRJPAC, a diferencia del precedente artículo 109 LPA, se remitía al artículo 62.1 y no al artículo 62.2, que es el referido a las disposiciones generales (a su nulidad); b) Los antecedentes legislativos de la citada Ley. Al suprimirse en el proyecto la referencia al actual artículo 62.2, se presentaron ante el Congreso la enmienda número 504 y ante el Senado la enmienda número 435, dirigidas ambas a incluir en lo que sería posterior-mente el artículo 102 una mención también al número 2 del actual artículo 62, sin que ninguna de ellas prosperase; y c) Se argumentaba también que la no procedencia de recurso administrativo contra los reglamentos
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constituía un argumento de fuerza para excluir también su revisión de oficio. En el Pleno del Consejo de Estado al que fue llevado el asunto se expusieron y debatieron las dos tesis, resultando rechazado en el debate el Proyecto de Dictamen y afirmada la tesis de la revisión de oficio de las disposiciones generales. Según el Dictamen del Consejo de Estado de 30 de noviembre de 1995 (524/1995):
La revisión de oficio de las disposiciones generales se construyó bajo la vigencia de la Ley de 17 de julio de 1958, acudiendo al razonamiento de que el artículo 109, referido como se sabe a la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho, se remitió «in totum» al artículo 47 de esta misma Ley, y que este precepto, que llevaba por rúbrica «invalidez», se refería en el primero de sus apartados a los «actos» y en el segundo a las «disposiciones administrativas». El texto de la Ley 30/1992 referido a la revisión de actos, esto es, el artículo 102, remite al número uno del artículo 62, y no al número 2, y es sabido que este último número es el que sanciona la nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.
De esta diferencia entre el actual artículo 102 de la Ley 30/1992 y el artículo 109 de la Ley de 17 de julio de 1958, sin una voluntad expresa del legislador explicativa del cambio legislativo, sería equivocado inferir una voluntad de eliminar del ámbito de la revisión de oficio las disposiciones reglamentarias que, por oposición a la ley, son nulas de pleno derecho. Cierto es que durante el iter parlamentario se formularon enmiendas, en el Congreso y en el Senado, postulando que el artículo 102 contuviera una mención expresa a las disposiciones generales, y las enmiendas fueron rechazadas, sin que conste una explicación del rechazo. Parece razonable pensar, ante la dimensión del cambio normativo que ello supondría, que si el propósito del legislador hubiera sido impedir la revisión de oficio de las disposiciones generales de ámbito reglamentario, tal propósito se hubiera formulado expresamente.
No aparece referencia expresa alguna de la voluntad legislativa de eliminar de nuestro Ordenamiento la técnica de la revisión de oficio de tales disposiciones, como técnica cualitativamente diferenciada de la derogación. La supresión de la potestad revi-
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sora de oficio de tales disposiciones no puede construirse desde el silencio.
La doctrina, jurisprudencial y científica, ha sido unánime en afirmar durante la vigencia de la Ley de 17 de julio de 1958 que la depuración del Ordenamiento jurídico, viciado cuando en él anidan reglamentos ilegales, exige y justifica la revisión de oficio de las disposiciones incursas en nulidad de pleno derecho. Tras la Ley 30/1992, la opinión mayoritaria de la doctrina sigue manteniendo la vigencia de la técnica de revisión de oficio de tales disposiciones ilegales.
Tanto si el cambio de formulación legal obedece, según ha apuntado algún ilustre comentarista, a que las disposiciones generales están llamadas a tener su sede en otra ley (la regulación del ejercicio de la potestad reglamentaria y del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales), como si responde, según otras opiniones, a que la concepción dogmática del acto administrativo comprende tanto los actos «estricto sensu» como los reglamentos, lo cierto es que no puede concluirse desde el silencio del legislador que la revisión de oficio de las disposiciones reglamentarias ha sido eliminada de nuestro Ordenamiento jurídico.
(...) El sistema de revisión de oficio de las disposiciones generales tenía y tiene en una norma reglamentaria -la Orden de la Presidencia del Gobierno de 12 de diciembre de 1960- su complemento normativo. Dicha Orden, cuyo contenido es procedimental, no ha sido derogada por la Ley 30/1992, pues no puede entenderse comprendida en su disposición derogatoria primera , y sí, por el contrario, debe entenderse mencionada en la derogatoria tercera, que declara expresamente en vigor las normas, cualquiera que sea su rango, que regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en ésta. (...) Por todo ello, parece lógico concluir que las disposiciones reglamentarias incursas en nulidad de pleno derecho a tenor del apartado 2.º del artículo 62 deben ser eliminadas del Ordenamiento jurídico, a través del procedimiento previsto en la Orden de 12 de diciembre de 1960
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La Ley 4/1999 eliminó cualquier duda interpretativa al disponer en el apartado 2 del artículo 102 LRJPAC que: «Asimismo,
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en cualquier momento271, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consul-tivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2»272.
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El régimen de revisión de oficio de las disposiciones de carácter general de naturaleza tributaria no presenta especialidad alguna respecto al régimen general establecido en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992, precisamente ante la inexistencia de previsión normativa específica sobre el particular contenida en la LGT273, lo que lleva a acudir a la aplicación supletoria de la primera en base al régimen de fuentes del Derecho Tributario274.
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De la lectura del artículo 102.2 LRJPAC se aprecia que la revisión de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad275. Por tanto, a diferencia de lo que sucede respecto a la revisión
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de los actos viciados de nulidad de pleno derecho, la revisión únicamente es posible, de oficio, es decir, por decisión administrativa276. Lo había destacado así el propio Preámbulo de la Ley 4/1999, al señalar que la revisión de oficio de las disposiciones generales «no...
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