La ocupación directa de terrenos para dotaciones urbanísticas
| Autor | Antonio Fernández Cano |
| Cargo | Director de Programa Jurídico. Comunidad Autónoma de Murcia |
ABREVIATURAS
LS Ley del Suelo. Texto Refundido de 26 de junio de 1992.
Ley 8/1990 Ley de Reforma del Régimen Urbanístico de 25 de julio de 1990.
TRLS 1976 Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976.
LEF Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
RPU Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978
RGU Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978.
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INTRODUCCION
La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, cuyo contenido se integra hoy en el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, exige un análisis por extenso de las distintas instituciones que contiene para su adecuada comprensión, a fin de desentrañar las posibilidades dinámicas de actuación de las mismas, en los supuestos concretos que se plantean a las Administraciones Públicas y a los particulares que participan en el proceso de transformación y uso del suelo.
Entre las instituciones que existían en nuestro ordenamiento urbanístico y que han recibido una nueva y más amplia formulación en la reciente reforma, se encuentra la ocupación directa, que es un interesante medio de que la Administración urbanística actuante- generalmente un Ayuntamiento- obtenga las dotaciones y equipamientos comunitarios previstos en el planeamiento sin abono de indemnización, y con plena garantía para los propietarios afectados por la ocupación de no quedar excluidos del proceso urbanizador.
La operatividad del procedimiento de la ocupación directa de terrenos se encuentra en el proceso de gestión urbanística para la obtención de sistemas generales y dotaciones, y mediante ella, los propietarios pueden hacer efectivos los aprovechamientos urbanísticos que les correspondan por sus terrenos ocupados en otro ámbito territorial, donde los materializarán, en una unidad de ejecución que cuente en el planeamiento con usos lucrativos en exceso que sean susceptibles de tráfico privado, con los que se les pueda compensar.
Cabe destacar que la ocupación directa es uno de entre los diversos medios legales que existen para la obtención de los sistemas generales, y de las dotaciones públicas, por lo que para precisar su encuadre y los perfiles de esta institución, hemos de referirnos a esos procedimientos de adquisición de dotaciones urbanísticas.
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MEDIOS DE OBTENCION DE SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES PUBLICAS
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Antecedentes.
La solución en materia de cesiones del Texto Refundido de 1976 (Ref.), tal como ha determinado el Tribunal Supremo en reiterados pronunciamientos jurisprudenciales- entre otras, en la Sentencia de 11 de marzo de 1991 -, consistía en distinguir entre:
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) Las dotaciones que estaban al servicio de la generalidad de los ciudadanos, en las que los terrenos habían de ser obtenidos por expropiación forzosa (art. 134.2, del TRLS/1976), es decir, con cargo a un presupuesto al que contribuyen todos, existiendo otras posibilidades en suelo urbanizable en relación con el aprovechamiento medio, que no operaba en suelo urbano, tales como la adjudicación de terrenos en sectores que contaran con exceso de aprovechamiento medio (arts. 46.3.b, 71.2 y 76.1.a RGU).
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) Aquellas otras dotaciones que estaban al servicio del polígono o unidad de actuación, en las que los terrenos habían de ser cedidos por los propietarios, en cuanto especialmente beneficiados, mediante las técnicas de la reparcelación o compensación.
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Régimen vigente
La vigente Ley del Suelo que comentamos, recogiendo las determinaciones de la citada Ley de Reforma del Régimen Urbanístico, ha previsto para la obtención de sistemas generales (Ref.) y terrenos dotacionales los siguientes procedimientos:
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La actuación mediante «unidades de ejecución», para el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión, equidistribución- reparcelación o distribución de aprovechamientos -, y urbanización de la totalidad de su superficie (arts. 148 y ss. LS).
La actuación mediante estas unidades se denomina «sistemática», y se desarrolla a través de los sistemas de gestión privada o pública, que estén previstos en la normativa urbanística aplicable (sistemas de compensación, cooperación, expropiación u otros).
Una importante novedad de la reforma (art. 144.2 LS), está en que se permiten las unidades de ejecución discontinuas en suelo urbano, en las que los terrenos que las forman no son contiguos, pero que en todo caso han de permitir el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización, para la distribución justa de los beneficios que se generen, y de las cargas que se produzcan.
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Las actuaciones «asistemáticas» en suelo urbano, en las que no se actúa a través de unidades de ejecución, sino que se instrumentan a través de las transferencias de aprovechamientos, para el ajuste entre los aprovechamientos susceptibles de apropiación por los propietarios y los aprovechamientos reales permitidos por el planeamiento. La Ley ha previsto en este sentido diversas modalidades de cesión a la Administración de terrenos o dotaciones locales no incluidos en unidades de ejecución (arts. 185 y ss. LS).
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La expropiación forzosa de los terrenos (art. 206.1.b LS).
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La ocupación directa que es una institución que ya existía y se regulaba en los artículos 52, 53 y 54 del Reglamento de Gestión Urbanística, y que ahora ve ampliado su ámbito de actuación y actualizado su régimen sustantivo (Ref.).
Estos modos de adquisición de dotaciones públicas no se pueden aplicar a todos los casos, sino que su utilización depende del dato de que, en su supuesto concreto, los equipamientos de que se trate sean sistemas o, dotaciones generales, o bien se trate de dotaciones locales (Ref.).
También hay que tener en consideración la clasificación urbanística de los terrenos sobre los que se actúe, y considerar si esos equipamientos están incluidos en áreas de reparto y unidades de ejecución, o están excluidos de las mismas. En relación con estos pormenores, hay que aclarar que la norma general del artículo 94 LS, es que en suelo urbano, los terrenos destinados a sistemas generales quedarán excluidos de las áreas de reparto, y de la actuación mediante unidades de ejecución (art. 143 LS); pero las respectivas normativas autonómicas podrán incluirlos, en estas, y también podrán determinar procedimientos vinculados a la delimitación e integración de los sistemas generales en unidades de ejecución (art. 199.1.a LS):
Es interesante destacar que, como puntualiza el artículo 205, apartado tercero LS, la ocupación directa y las transferencias de aprovechamientos urbanísticos, no serán aplicables para la obtención de terrenos dotacionales en el suelo urbano de aquellos municipios en los que, en esta clase de suelo, no hayan de regir las disposiciones sobre delimitación de áreas de reparto y cálculo de aprovechamiento tipo.
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Adquisición de sistemas generales.
El artículo 9, apartado 2.º, LS, determina que los terrenos destinados a sistemas generales, podrán no ser objeto de clasificación específica de suelo, sin perjuicio de que los de nueva creación previstos en el planeamiento, se adscriban a las diferentes clases de suelo, a los efectos de su valoración y obtención.
Tratándose de sistemas generales adscritos o en suelo urbano con aprovechamiento tipo, e incluidos en áreas de reparto, los modos de adquisición de los mismos son (ver Anexo l), el procedimiento que, en su caso, haya previsto la legislación urbanística aplicable, vinculado a la delimitación forzosa o la ocupación directa (arts. 199.1.a. y 206.1.b. LS).
Para los sistemas generales de suelo urbano...
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