Capítulo octavo. La represión administrativa de las infracciones ambientales y el derecho penal como cierre del sistema de protección ambiental

Autor:Blanca Lozano Cutanda
Páginas:489-540
RESUMEN

1. Introducción. La represión administrativa de los ilícitos ambientales y su regulación jurídica - 2. Los principios rectores del derecho sancionador administrativo y su aplicación en el ámbito de la protección ambiental - 2.1. Los principios de legalidad y de tipicidad - 2.2. El principio non bis in idem. La articulación entre la represión administrativa y la represión penal de los ilícitos ambientales - 2.3. El principio de irretroactividad de las... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción La represión administrativa de los ilícitos ambientales y su regulación jurídica

El incumplimiento de los mandatos, prohibiciones y condicionamientos que establece nuestro ordenamiento jurídico para la protección del medio ambiente

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determina la aplicación al sujeto infractor de medidas de carácter represivo, tanto penales como administrativas, así como la obligación de restituir, reparar o, en su caso, indemnizar por los perjuicios derivados del ilícito.

Esta represión de las conductas infractoras constituye en nuestro Derecho un imperativo constitucional, pues de acuerdo con el párrafo 3º del artículo 45 de la Constitución, “en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado” para quienes violen lo dispuesto en su apartado anterior, relativo a la necesidad de que los poderes públicos velen por una utilización racional de los recursos naturales (lo que supone la intervención pública en el uso y disfrute de estos recursos mediante normas y medidas de control que los particulares –y la propia Administración– han de cumplir y respetar).

Las sanciones administrativas constituyen actualmente uno de los principales instrumentos de que se vale nuestro ordenamiento jurídico para garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental. Es obvio que, como repiten todos los autores, en una política eficaz del medio ambiente deben primar las medidas preventivas, esto es, los medios positivos que eviten la producción del daño, como las campañas de educación ambiental o los instrumentos de control previo de las actividades potencialmente contaminantes o degradantes del medio, dado que las medidas punitivas operan cuando la lesión al medio ambiente ya se ha consumado y su reparación resulta con frecuencia difícil o imposible.

Ello no debe llevar a pensar, sin embargo, que las medidas represivas han de suponer únicamente una aportación excepcional o anecdótica a la disciplina ambiental, pues ejercen un papel fundamental en la garantía del cumplimiento de las normas y medidas de protección ambiental, hasta el punto de que podemos afirmar que cumplen también una destacada función preventiva, que la doctrina penalista expresa en los siguientes términos: función de prevención general, al “disuadir a los que, intencionada o negligentemente, estén próximos a la infracción”, y función de prevención especial, consistente en que el sujeto infractor al que se le aplica la sanción “no vuelva a infringir de nuevo la norma” (L. RODRÍGUEZ RAMOS, 1987).

Esta función de prevención que cumplen las medidas represivas resulta especialmente importante en ámbitos como el de la protección del medio ambiente, donde la aplicación de normas o medidas de interés general encuentra con frecuencia una gran resistencia por parte de particulares –e incluso de los propios órganos administrativos–, llevados por otro tipo de intereses de carácter económico o social, y donde no siempre existen perjudicados directos que puedan instar los procedimientos de tutela de derechos o intereses que ofrece nuestro ordenamiento jurídico.

Ello explica el enorme desarrollo de la potestad sancionadora administrativa en este ámbito, pues prácticamente todas las normas de protección ambiental, tanto las de carácter horizontal como las sectoriales, contienen un último título o ca-

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pítulo dedicado al régimen sancionador que se aplica en los casos de incumplimiento a lo en ellas establecido, tipificando las infracciones que se consideran merecedoras de castigo y atribuyendo a la Administración la competencia para imponer determinadas sanciones.

Hay que señalar que, en ocasiones, la previsión legal de un régimen sancionador administrativo viene impuesta por el Derecho comunitario. En el ámbito de la protección ambiental, las normas comunitarias normalmente disponen que sean los Estados quienes determinen las sanciones o medidas a adoptar en los supuestos de infracción de sus disposiciones.

Nada impide, sin embargo, que las normas comunitarias puedan proceder por sí mismas a tipificar infracciones y sanciones (esta competencia no se le excluye a la Comunidad y aparece expresamente reconocida, además, para garantizar las prohibiciones que se imponen a las empresas en orden a asegurar la libre competencia, en el artículo 83 del TCE, conteniendo una autorización similar el art. 83 del Tratado EURATOM), y así lo ha hecho la Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, que prevé, como veremos, la imposición a las empresas de sanciones de 100 euros por cada tonelada de CO2 que emitan al año sin disponer del derecho de emisión requerido.

Debe precisarse que este importante desarrollo de la potestad sancionadora de la Administración no es en absoluto exclusivo del ámbito de la protección ambiental, pues en nuestro Derecho las sanciones administrativas se extienden a todos los campos de intervención pública y ostentan una larga tradición histórica. La potestad sancionadora de la Administración en nuestro país fue en el pasado objeto de crítica por su singularidad en el entorno jurídico europeo y la disminución de garantías que entrañaba respecto de la punición penal, pero hoy las sanciones administrativas han recibido una consagración expresa a nivel constitucional y se hallan sometidas a un régimen de garantías formales y materiales inspiradas en los principios garantizadores del Derecho penal, y la admisión de este tipo de medidas represivas constituye, por otro lado, un fenómeno absolutamente generalizado en todo el ámbito jurídico occidental [F. MODERNE, B. LOZANO (1990)].

Por lo que respecta a la regulación jurídica de la potestad sancionadora en nuestro país, la LRJPA, regula en su Título IX los principios básicos a los que debe someterse la potestad sancionadora de la Administración, los cuales constituyen en su mayor parte la traslación de principios que el Tribunal Constitucional ha ido decantando a partir, fundamentalmente, de los artículos 24 y 25 de la Constitución.

Estos principios, que son tanto de orden sustantivo (Capítulo I del Título IX) como procesal (Capítulo II del citado Título), constituyen la legislación básica en la materia (fundada en el art.149.1.1 de la Constitución), en cuanto, como dice la Exposición de Motivos de la Ley, garantizan a los administrados “un tratamiento común ante las Administraciones Públicas”.

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La regulación de los procedimientos sancionadores se considera, en cambio, como una “cuestión que afecta a cada Administración Pública en el ejercicio de sus competencias” (Exposición de Motivos), de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional en virtud de la cual el establecimiento de “reglas especiales de procedimiento aplicables al desarrollo de cada tipo de actividad administrativa (...) es una competencia conexa a la que, respectivamente, el Estado o...

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