El ocaso del sistema

Autor:José Antonio Pérez Juan
Páginas:146-174
RESUMEN

A) El fin del modelo territorial centralista - B) Puesta en práctica del nuevo organigrama territorial - 1. Inasistencia de los diputados provinciales - 2. Cambios en la composición - a) La designación de presidente por sufragio y el restablecimiento de la secretaría - b) La ampliación del número de diputados provinciales - c) El representante de la Diputación en juicios - 3. Personal y actas... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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A) El fin del modelo territorial centralista

Iniciamos el estudio de una nueva etapa que «se caracteriza por la sucesión estéril de moderados y unionistas en el poder, y supone el ocaso del sistema y del reinado»623. Desde marzo de 1863 hasta la revolución Gloriosa de septiembre de 1868 asistiremos al declive del moderantismo y con él, a la crisis de su modelo político en general y de su sistema de administración provincial en particular.

Durante todos estos años, la aplicación del modelo territorial moderado había puesto de manifiesto sus deficiencias. La experiencia demostraba que la centralización, en determinados asuntos, lejos de garantizar el éxito de su gestión, constituía un inconveniente para una buena administración624. Con

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la llegada al poder de la Unión Liberal se puso en «tela de juicio el rígido centralismo de las leyes del 45» iniciándose los trabajos legislativos para su reforma625. Dicha labor se encomendó al que fuera por aquel entonces minis-tro de Fomento, José Posada Herrera626. No obstante, los avatares políticos de la época impidieron que rubricara su promulgación. El 2 de marzo de 1863 la reina encomendaba formar Gobierno al Marqués de Miraflores627, asumiendo en el nuevo Gabinete la cartera de Gobernación Florencio Rodríguez Vahamonde628. Pese a la marcha de Posada Herrera, éste dejó su impronta marcada en el proyecto legislativo. Esta circunstancia nos obliga a detenernos en la obra de tan insigne personalidad cuyos postulados ideológicos perfilarán el nuevo modelo territorial. En su libro Lecciones de Administración toma como punto de partida el principio de unidad que debe regir en toda Nación para analizar las ventajas e inconvenientes de la centralización y de la descentralización, Al respecto afirma:

(...) la centralización produce la gran ventaja de que las leyes se ejecuten con regularidad, de que no haya dilapidaciones, de que haya unidad en el poder, de que sea mas fuerte el gobierno, y tenga más enerjia de acción para resistir á los enemigos interiores y esteriores: causando por el contrario los inconvenientes del aumento del número de empleados, la dificultad de resolver muchos negocios que no pueden decidirse, sino en la localidad en que han nacido, y por último el de apagar el amor de los ciudadanos á su localidad, á su provincia, y á su patria, y hacer triunfar la ambición y el deseo de influir en los negocios generales del país

629.

En conclusión, propugna un modelo de centralización atenuado donde se conjuguen a la perfección la defensa de los intereses generales con los particulares, siempre y cuando éstos últimos sean compatibles con los prime-ros630. Concepción ideológica que será llevada a la práctica en la ley provincial de 25 de septiembre de 1863.

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Se trata de un texto normativo que en la mayor parte de su articulado «viene a ser una transposición, en ocasiones literal, de la legislación del 45»631. No obstante, introduce nuevos elementos descentralizadores «en cuanto no se opone á la unidad monárquica y constitucional que debe ser base y fundamento de todas las Corporaciones provinciales»632. Es decir, trata de conciliar los principios de centralización y descentralización, en un claro ejemplo del «espíritu ecléctico que atribuimos a la Unión Liberal»633.

Desde un punto de vista formal destaca la técnica legislativa utilizada para regular la administración provincial. Esta ley regula de forma unitaria y conjunta todas y cada una de las instituciones que conforman la administración territorial, recogiendo en un mismo texto jurídico la figura del gobernador civil, la Diputación y el Consejo provincial634.

Respecto al contenido, si bien es cierto que observamos ciertos rasgos descentralizadores, debemos tener en cuenta que éstos se introducen a cambio de un reforzamiento del control y sometimiento a las autoridades centrales. Es decir, en palabras de Adolfo Posada, se trata de aplicar «la doctrina de la descentralización condicionada por el régimen de las garantías exteriores y de las desconfianzas»635. En primer lugar debemos analizar la naturaleza jurídica de las Diputaciones. El texto de 1863, a diferencia de su ante-cesor, las define expresamente como entidades económico-administrativas636.

Se trata, en nuestra opinión, de sofocar cualquier interpretación «dolosa» que asigne a estas instituciones funciones políticas que puedan debilitar la unidad del Estado. En este sentido, la propia ley, prohíbe a las Diputaciones conocer «esposiciones sobre negocios políticos»637.

Apenas se introducen modificaciones en el funcionamiento de la institución. Al igual que en la etapa moderada, la nueva legislación establece dos reuniones ordinarias al año. No obstante, se elimina la referencia expresa a la duración máxima de las sesiones638, estableciendo que durarán «los días

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necesarios para el despacho de los negocios que señalará la misma Diputación en la primera sesión»639. Ambas normativas exigen la asistencia de la mayoría de sus miembros para la válida adopción de acuerdos640, sin embargo articulan distintos mecanismos para sancionar la ausencia de los diputados provinciales. Mientras que el texto moderado se limita a facultar al gobernador para imponer a los vocales no presentes una multa «de 500 a 2.000 rs, participándolo al gobierno»641, la ley de 1863 ordena la incoación de un expediente sancionador que deberá ser elevado al Gobierno para que éste destituya «al que no acredite causa legítima de su no asistencia»642. De igual modo, los dos textos legislativos, garantizan, en estos casos, la continuidad de la Corporación, facultando a los asistentes a «despachar los negocios más urgentes»643. No obstante, la disposición promulgada por la Unión Liberal introduce un elemento novedoso. En su afán de dar continuidad y garantizar la actividad provincial, autoriza para que en los períodos «intersesiones», los diputados residentes en la capital, reunidos en el Consejo provincial puedan adoptar acuerdos sobre asuntos reservados a la Diputación o en expedientes donde el informe de ésta sea preceptivo. Eso sí, el acuerdo adoptado de este modo tendrá carácter interino a la espera de su aprobación definitiva por el pleno provincial644. Se trata, en nuestra opinión, de un órgano permanente, de composición mixta, con el que se pretende garantizar la actividad provincial y que constituye el antecedente inmediato de las futuras Comisiones provinciales.

Más numerosos son, sin duda, los cambios introducidos en la composición de las Diputaciones. En primer lugar, debemos analizar la figura del presidente. La ley de 25 de septiembre de 1863 incurre en una aparente contradicción. Por un lado, otorga la presidencia al gobernador civil «siempre que asista á sus sesiones»645. Pero, por otro, exige que la Corporación designe «de entre sus individuos un Presidente»646. ¿Qué significa esta regulación? ¿No parece incurrir en un aparente contrasentido? Pensamos que no existe tal contradicción. La presidencia será asumida por el diputado electo en las ausencias del gobernador, cediendo sus prerrogativas cuando la máxima autoridad política de la provincia asista a las sesiones. No obstante, más adelante, al estudiar la praxis de la Diputación provincial de Alicante compro-

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baremos como en realidad quien ejerce la presidencia será el diputado nombrado al efecto. Teoría que se fuerza con la lectura de los artículos 134 y 86 del reglamento de 25 de septiembre de 1863, al eximir al gobernador de asistir obligatoriamente a las sesiones y al regular que en sus ausencias le sustituya el secretario del gobierno civil en todas sus funciones, excepto en la presidencia de la Diputación provincial647. No acaban aquí las novedades introducidas por la ley de 1863 en este campo. A diferencia de lo establecido en la legislación moderada648, exige que en cada periodo de reuniones se nombre un diputado que «represente a la provincia en juicio y en los demás actos en que lo determinen las leyes y reglamentos»649.

Analizada la presidencia, pasamos a estudiar la figura de los diputados provinciales. Las modificaciones en este ámbito afectan tanto al número de vocales como a sus requisitos y proceso de elección. De un lado, se aumenta el número de diputados provinciales. A la exigencia mínima de un diputado por partido judicial, se establecerá la necesidad de que aquellos partidos judiciales con «más de 30.000 almas según el censo oficial, elegirán dos diputados provinciales»650. De otro, se reducen los requisitos económicos establecidos para ser nombrado diputado, ampliándose de este modo la base electoral, pero al mismo tiempo se incrementan los supuestos de incompatibilidad, añadiendo a los ya conocidos, la condición de alcalde, ordenados in sacris, empleados públicos y miembros de las Cortes generales, entre otros.651Finalmente, en su elección, al igual que en 1845, se utilizan las listas electorales para diputados a Cortes652y la dinámica electoral es básicamente la misma653. Empero se exige la participación de la mayoría absoluta...

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