Lecciones que se pueden obtener al promover la I+DTI en las regiones menos favorecidas

AutorLena J. Tsipouri
CargoUniversidad de Atenas

Asunto: La relación entre el aumento de la I+D y el crecimiento económico real (así como su evaluación) es más complicada que una simple ecuación matemática, y depende de la habilidad de difundir tecnología y de la capacidad de los actores económicos para absorber conocimiento. La difusión y las capacidades de absorción constituyen un problema particular en las regiones menos favorecidas, donde los patrones de comportamiento ante las incertidumbres son diferentes que en las regiones ricas.

Relevancia: En la última década, cada vez se han ido invirtiendo en I+DTI más fondos regionales, nacionales y transnacionales en las regiones menos favorecidas. En la evaluación de las iniciativas de I+DTI en las regiones objetivo 1 de la UE se ha utilizado una combinación de un conjunto de indicadores cuantitativos y medidas cualitativas. Los resultados ofrecen una serie de lecciones para las regiones estudiadas y en cierto modo, contribuyen a formular propuestas para los estados miembros que se incorporen en el futuro.

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Introducción1

Aunque se ha comprobado que la tecnología contribuye a la competitividad internacional y, en consecuencia, al crecimiento y desarrollo económico, su relación con las aportaciones a la I+D y sus efectos combinados sobre los resultados siguen estando poco estudiadas

No hay duda de que la tecnología contribuye a la competitividad internacional y, en consecuencia, al crecimiento y desarrollo económico. Todas las ramas del pensamiento económico (Romer 1990, Romer 1986, Grossman y Helpman, 1991, Nelson 1993, Dosi 1988, Edquist 1997) convergen en esta conclusión general, aunque suelen discrepar o declarar ignorancia en cuanto a los mecanismos y medios precisos a aplicar para conseguir estos objetivos. Los responsables de las políticas de los países y las regiones desarrolladas, menos desarrolladas y en vías de desarrollo de todo el mundo adoptan, cada vez más, estrategias y medidas que incorporan, en sus agendas2, el apoyo a la tecnología y el estímulo al desarrollo endógeno, tal y como indica la teoría actual.

Por desgracia, no existe una función matemática lineal o de otro tipo que determine la tasa de retorno de las inversiones en I+D. Los responsables políticos pueden decidir sobre las aportaciones a la investigación y sobre su financiación pero con cierta incertidumbre respecto a sus resultados. Aunque se sabe que las aportaciones a la investigación y el desarrollo (I+D) son valiosos para el crecimiento y el bienestar, su relación exacta con los resultados como tecnología e innovación (T+I) está todavía poco estudiada. El acrónimo que se utiliza en la jerga comunitaria, I+DTI, no es ni siquiera una entidad y, si las políticas no se diseñan adecuadamente, muy bien se puede acabar financiando solamente una parte del proceso3.

Otro problema adicional a esta falta de conocimiento determinista es que las escasas pruebas que existen se basan en las medidas y experiencias de los países tecnológicamente avanzados y, por tanto, dan por supuestas las estructuras de las regiones ricas. Por eso, los responsables políticos que conocen el problema a fondo y que intervienen para ayudar a las regiones menos favorecidas a ser más competitivas, (con aspiraciones a convertirse en una sociedad culta más que a proporcionar mano de obra barata), se enfrentan a conocimientos muy sesgados sobre acciones concretas. Existe cierta tendencia a emprender medidas que podrían resultar inadecuadas en un entorno nuevo. Entre los factores que dificultan la transferencia de modelos satisfactorios están los efectos acumulativos, la dinámica interna de los efectos indirectos y las economías externas de cada región, las dependencias del sistema, las rigideces o ineficiencias del sector público y privado, y los pocos grados de libertad.

Las dificultades para transferir los modelos existentes a las regiones menos favorecidas se deben al escaso conocimiento disponible, que además está sesgado, a los recursos técnicos y humanos y a las políticas de cada región

El esfuerzo para obtener conclusiones a partir de las experiencias de las regiones ricas comienza con un elevado número de limitaciones y problemas: las empresas de las regiones o países menos favorecidos (RMF)4 son demasiado pequeñas y demasiado tradicionales como para tomar decisiones sobre inversiones en I+DTI o facilitar la adaptación. Así, los problemas más importantes son el apoyo efectivo para incrementar los efectos indirectos y crear externalidades bajo los escasos grados de libertad que permiten las dependencias del sistema. En el mismo contexto, los cambios en la tendencia a crear redes son aspectos relevantes de la política que dan lugar a externalidades. Los recursos humanos, por último, también son un factor clave para el desarrollo tecnológico y la producción competitiva en muchos niveles y desde dos puntos de vista. La capacitación técnica es necesaria para mejorar las posibilidades tecnológicas pero por eso, sólo los trabajadores cualificados pueden enfrentarse al cambio tecnológico y el empleo sólo aumentará si la economía dispone de trabajadores capaces de responder a las necesidades tecnológicas. Estos dos problemas clave, que parecen ser los más importantes, parece también que establecen las diferencias entre las regiones ricas y las RMF. En el primero de ellos, las externalidades se crean automáticamente a causa de los modelos a largo plazo de cooperación y movilidad, mientras que en el segundo, la diseminación es difícil debido a las escasas capacidades de absorción y a la estructura general de la fabricación y la competencia.

Pruebas empíricas a partir del esfuerzo en I+RTI en las regiones menos favorecidas

Las inversiones en I+DTI en todas las regiones Objetivo 1 de la UE han crecido muy rápidamente en el intervalo comprendido entre el primero y el segundo Marco de Apoyo Comunitario (MAC). Debido a la firme creencia de los responsables políticos europeos de que una sociedad con un nivel de formación adecuado es el único modelo de crecimiento sostenible para Europa, a largo plazo, las aportaciones a la I+D han crecido rápidamente. En orden de magnitud, la tabla 1 muestra que, en términos absolutos, se han multiplicado entre 3 y 10 veces, mientras que, en términos relativos, se han duplicado. Al mismo tiempo, las RMF incrementaron su participación en el Programa Marco5 (Sharp 1998) aumentando aún más los recursos financieros en I+D. Esta evolución es totalmente compatible con las recientes directrices de la OCDE (OCDE 1998, OCDE 1999).

Los resultados, respaldados por la creencia de los responsables políticos europeos de que una sociedad con un nivel de formación adecuado es el único modelo de crecimiento soste-nible para Europa, muestran que las aportaciones a la I+D han crecido rápidamente

Tabla 1. Evolución de los fondos MAC dedicados a I+DT, Objetivos 1, 2 y 6 en distintos países (en MECU y %)

(Tabla)

Fuente: Informe europeo sobre indicadores de ciencia y tecnología, p. 389

Aunque los resultados muestran que la absorción de fondos técnicos ha mejorado en las RMF, es necesario cambiar radicalmente los convenios para ayudar a las regiones a olvidarse del trabajo barato como idea fundamental y adoptar la idea de sociedad con un nivel de formación adecuado

Las mejoras en la productividad y el empleo inducidas por la tecnología son menos visibles que el incremento de las aportaciones. Por el contrario, en algunos casos, se sugiere que los fondos de I+DTI no han cumplido sus objetivos o lo han hecho parcialmente (CCE 1997, CCE 1999). De todas formas, la contribución a la competitividad y al crecimiento económico ha sido considerablemente diferente. Durante el primer MAC, los fondos han ido en mayor medida hacia la creación de infraestructura en I+D, y hasta después de la primera evaluación no se recomendó encarecidamente redirigirlos hacia la difusión, la interacción sistémica de los actores regionales y la creación de capacidades de absorción. En este esfuerzo se identificaron diferentes grados de éxito. En una evaluación amplia de la financiación de la tecnología en las áreas Objetivo 1 y Objetivo 6 (CIRCA et al. 1999), se observó que, en general, la absorción de fondos en tecnología mejora en las RMF, pero en la mayoría de los casos es necesario cambiar radicalmente los convenios para ayudar a estas regiones a olvidarse del trabajo barato como idea fundamental y adoptar la idea de sociedad con nivel de formación adecuado.

En un esfuerzo para analizar y comparar de forma sistemática las aportaciones y los productos finales de la I+DT en las RMF, el estudio identificó cinco categorías de gasto.

Tabla 2. Grandes categorías de gasto en I+DTI en las regiones Objetivo 1 y Objetivo 6 durante el segundo MAC

(Tabla)Fuente: CIRCA et al. 1999.

Mientras que la financiación a la investigación privada se ha incrementado, la transferencia tecnológica, la innovación y la creación de redes, continúan recibiendo poca inversión, a pesar de que se reconoce que son fundamentales para la competitividad y el crecimiento económico

Aunque de naturaleza muy general, de la tabla 2 se pueden extraer varias conclusiones. La primera de ellas es que el grupo de infraestructuras y equipos todavía absorbe un tercio del total de los fondos de I+DTI, a pesar de la tendencia y el compromiso hacia otras acciones. Una diferencia básica con el primer MAC es el incremento en las actividades de investigación privada. En este periodo se reconoce ampliamente la mayor productividad y efectividad de la investigación en las empresas y se financia ampliamente. El que parece seguir sufriendo considerablemente es el grupo académico, lo cual se refleja en las pruebas académicas recientes (Porter 1990, Best 1990) sobre transferencia tecnológica, innovación y creación de redes. Aunque todas las regiones y estados miembros reconocieron que las economías externas eran la fuente de efectos indirectos tecnológicos y, en consecuencia, el camino clave para vincular las aportaciones a la I+D con la innovación y la competitividad, poco se ha avanzado en este tema. No sólo los medios fueron relativamente escasos, sino que un análisis más detallado de este grupo revela que las regiones y los estados miembros, que suelen estar colocados en este grupo, respaldan servicios de dudosa relevancia para las redes locales. Peor todavía, con frecuencia se observó diseminación por simple diseminación y creación de redes por simple creación de redes, en lugar de vincular su financiación a sus relaciones con las empresas. Por último, pero no por ello menos importante, se ve inmediatamente el bajo nivel de los servicios de asesoría, una prioridad generalmente reconocida en las necesidades de las PYME.

Problemas y resultados de la evaluación

Las aportaciones se identificaron con potencial de crecimiento, pero la cuestión crucial permanece: ¿hasta qué punto, cómo y en qué circunstancias pueden usarse efectivamente estas aportaciones de I+DT para producir crecimiento económico? De otro modo son solamente un medio para reforzar el sistema de investigación.

La tecnología puede ser una fuerza impulsora del desarrollo económico si:

hace que las empresas grandes o tecnológicamente avanzadas lleguen a los resultados adecuados al principio del ciclo de vida de los productos y aprovechen así las rentas promedio (conveniencia).

ayuda a las empresas a defender sus cuotas de mercado o las aumenta moderadamente a través de la adaptación al cambio tecnológico (medidas de apoyo individuales para la innovación y la transferencia tecnológica).

crea efectos indirectos que originan externalidades en beneficio de toda la región (difusión satisfactoria).

Las regiones menos favorecidas se hacen más competitivas mediante la adaptación rápida y adecuada de nuevo conocimiento

Las políticas científicas y tecnológicas, que se diseñan para crear nuevos conocimientos, abordan el primero de los tres puntos enumerados anteriormente. Las políticas de innovación y de transferencia de tecnología están relacionadas pero son diferentes. Su objetivo es la comercialización de nuevos productos, procesos o formas de organización, que son nuevos en su entorno pero no necesariamente punteros. La innovación es la piedra angular de la competencia en una economía con nivel de formación adecuado, pero las empresas pueden ser muy innovadoras sin esfuerzos de investigación importantes. Incluso bajo los escenarios más optimistas no es probable que las RMF muestren éxito comercial en investigación de punta, aunque pueden llegar a ser muy competitivas mediante la adaptación rápida y adecuada de nuevo conocimiento. Así, las políticas deben concentrarse en mantener la competitividad individual (un positivo, aunque moderado efecto para el crecimiento regional general) y en la difusión y la creación de externalidades. La dificultad radica ahora en concentrarse en este tercer aspecto de la difusión. Pueden considerarse dos cuestiones:

Equipos de investigación de la universidad y la industria están documentando activamente la necesidad de medidas que apoyen el aumento de capacidad, considerándolo como una primera etapa que actuará después como catalizador para la difusión del conocimiento, independientemente de las vicisitudes del "modelo lineal" en los análisis académicos. Este énfasis en la capacidad por los equipos de investigación fue más fuerte bajo el primer MAC y aunque a veces se mantuvo en el segundo, se complementó con medidas de apoyo a la creación de redes y grupos, así como con mecanismos de difusión.

A menudo los propios mecanismos de difusión atraen toda la atención y la creación de bases de datos, foros, demostraciones y puntos de contacto se convierten en el fin en vez de en los medios. Se sabe poco acerca del éxito final de los mecanismos de difusión y realizar una evaluación detallada sería demasiado costoso.

Aunque la difusión es la fuerza impulsora que se adapta mejor a las RMF es, sin embargo, difícil de poner en práctica

Como consecuencia, se puede asumir que de las tres fuerzas impulsoras mencionadas al principio de este apartado, sólo la última es probablemente la que mejor se adapta a las estructuras de las economías menos favorecidas y, además, a pesar de que es la más difícil de poner en práctica. Se realizó una búsqueda sistemática en todas las regiones Objetivo 1 de la UE en forma de pruebas cuantitativas combinadas con pruebas piloto de investigación, para identificar y agrupar los parámetros relevantes de los casos satisfactorios, con el fin de transferirlos y obtener un impacto positivo en otros lugares.

Los resultados más sorprendentes de esta experiencia fueron que, aunque muchos países y regiones han adoptado esquemas similares, sólo unos pocos se identificaron como casos satisfactorios. Usando como criterios la absorción, la movilización de demanda latente y la generación de ingresos relacionada, más la evaluación de las empresas clientes, los casos satisfactorios fueron los siguientes:

Organismos y esquemas que apoyan la gestión de los recursos I+DTI: Buena gestión para la puesta en práctica de políticas por parte del Forbairt irlandés.

Buena conexión entre instituciones regionales y estatales: en el esquema francés de Delegados regionales para la Investigación y la Tecnología.

Esquemas de apoyo a la industria: Medida 1 en Irlanda.

La idea del cambio de subvenciones a préstamos a devolver: CDTI en España, Consideraciones de equidad en Irlanda.

La activación del sector privado: La Federación de Industrias del Norte de Grecia, el Grupo de Investigación Industrial en Irlanda.

La forma de mejorar la utilización de la capacidad a través de la cooperación: Los PAT irlandeses, los ATC de Irlanda del Norte, las Asociaciones de Investigación Portuguesas en la región del Norte.

La creación de grupos como mejor medio de aumentar los efectos indirectos: Creación de grupos en Sajonia.

Tabla 3. Distribución temática de las buenas prácticas y sus objetivos/resultados primarios (P) y secundarios (S)

(Tabla)

Fuente: CIRCA et al.

Distribuyendo estas buenas prácticas entre los seis temas clave de la evaluación (mejora de la capacidad, promoción de la innovación, gestión, aprendizaje, financiación y orientación política), y atendiendo a sus objetivos primarios (P) y secundarios (S), parece en la tabla 3 que los gobiernos nacionales y regionales hacen más hincapié en la gestión, la innovación y la financiación y menos en el aprendizaje y las políticas. Esta última, sin embargo, aparece en todos los tipos de recomendaciones, ya sea a través de enfoques sistémicos o a través del concepto de externalidades de la teoría neoclásica.

Los pocos casos de éxito, con tendencia a concentrarse geográficamente en Irlanda, muestran que una buena administración puede ser muy eficaz a la hora de transferir las prácticas. Pero los países y las regiones tienen que seleccionar "de quién" aprender y "qué" aprender, puesto que las condiciones de transferencia parecen ser más importantes que la efectividad de los esquemas.

La distribución geográfica de los casos de éxito muestra que una buena administración puede ser muy eficaz a la hora de transferir la práctica. Sin embargo,las condiciones de transferencia parecen ser más importantes que la efectividad de los esquemas

Conclusiones

La falta de conocimientos prácticos, de experimentación y de copia de políticas dificultan los posibles avances. Se necesita mejorar los análisis comparativos, para clarificar objetivos y para incrementar la aceptación social

Hasta ahora, la contribución de la UE para destacar la tecnología como un componente clave del desarrollo regional ha sido muy importante. Pero la falta de conocimientos prácticos y de experimentación y la tendencia política a copiar mejor que a tomar medidas adaptadas a cada caso particular, demuestran que aún queda mucho por hacer. La I+DTI se ha convertido en un componente clave de las políticas de desarrollo regional, si bien, como en todos los casos de inversiones intangibles, su puesta en práctica efectiva es más difícil que en el caso de las tangibles. Los fondos estructurales podrían dar importantes pasos para mejorar la financiación de la I+DTI en las regiones menos favorecidas: contribuir a los análisis comparativos, ayudar a clarificar objetivos a través de indicadores alternativos, incrementar la aceptación social mediante la formación y ofrecer estudios "con orientación política".

Los estudios de casos de éxito resaltan la necesidad de incrementar las capacidades de absorción y potenciar las técnicas y la cultura de la evaluación para superar la tendencia a sustituir la evaluación por el cálculo

Hay que destacar especialmente las capacidades de absorción en las RMF. Por tanto, la idea de incrementar las capacidades de absorción con éxito (Cohen y Levinthal 1989) se convierte en idea central respecto a las políticas tecnológicas en las regiones Objetivo 1. Las técnicas de evaluación y la cultura de la evaluación necesitan realzarse todavía más, puesto que se ha encontrado que en la mayoría de los casos, hay una tendencia a sustituir la evaluación por el cálculo. El resultado de tal ejercicio es la retroalimentación dentro de la misma región y la transferencia de buenas prácticas. Se identificaron estudios de casos con éxito, especialmente los que separan la política de la gestión, que contribuían a incrementar la eficacia, y los que resaltan la interacción y, por tanto, disminuyen los fallos sistémicos. Pero la transferencia de buenas prácticas no es fácil, ya que las condiciones ambientales dictan el éxito final de las medidas específicas.

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Palabras clave

inversiones en I+DTI, regiones menos favorecidas, mejora de capacidades, promoción de la innovación, financiación y orientación política

Notas

Este artículo toma sus ideas sustanciales del trabajo "Thematic evaluation of the impacts of Structural Funds 1994/99 on research, technology development and innovation (RDTI) in Objective 1 and 6 regions" preparado y coordinado por CIRCA-Dublín, Lena Tsipouri-Universidad de Atenas y Price Waterhouse-Coopers, La Haya.

Para un estudio minucioso sobre estos temas, véase Amin, OCDE, Comisión Europea.

Aunque hay un amplio acuerdo teórico en que el proceso lineal es una sobresimplificación del mundo real y, por tanto, no puede esperarse que las aportaciones a la I+D originen automáticamente una mejora tecnológica del proceso de producción, no existen apenas indicios de que los responsables políticos hagan algo radicalmente diferente.

El acrónimo RMF, utilizado en la UE para designar a las regiones con un PIB per capita inferior al 75% de la media de la UE, se utiliza aquí para designar igualmente a países enteros (como Grecia, Portugal y, hasta final de siglo, Irlanda) y también a las regiones pobres de los países ricos, como el sur de Italia y las zonas menos prósperas de España. Desde un punto de vista académico más amplio, este concepto hace referencia a zonas que han traspasado las barreras del subdesarrollo, disponen de una infraestructura general y de educación, pero no son competitivas en un mercado mundial, porque su especialización está más relacionada con los bajos salarios que con el nivel de formación.

A diferencia del MAC, en el que los fondos se conceden según criterios de desarrollo regional, favoreciendo a las RMF, el Programa Marco distribuye los fondos según los méritos indicados en las propuestas realizadas tras la revisión por pares, independientemente del origen de los proponentes.

Referencias

Best, M., The New Competition, Cambridge, Polity Press, 1990.

CIRCA-Dublín, Tsipouri, L.,Universidad de Atenas y Price-Waterhouse-Coopers, La Haya , Thematic evaluation of the impacts of Structural Funds (1994/99) on research, technology development and innovation (RTDI) in Objective 1 and 6 regions, Informe de la Comisión Europea, DG-XVI, 1999.

Cohen, W., Levinthal, R., ‘Innovation and learning: the two faces of R&D’, Economic Journal 99, 569-96, 1989.

Comisión Europea, Second European Report on Science and Technology Indicators, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales, 1997.

Comisión Europea, Sixth Periodic Report on European Cohesion, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales (en griego), 1999.

Dosi G., et al, (eds.), Technical Change and Economic Theory, Londres, Pinter.

Edquist, C., Systems of Innovation, Pinter. Londres y Washington, 1997.

Nelson, R. R., (ed.) National Innovation System: A comparative study, Oxford, Oxford University Press.

Grossman, G., Helpman, E., Innovation and Growth in the Global Economy, Cambridge, Mass, MIT Press, 1991.

OCDE , Technology, Productivity and Job Creation, París, 1998.

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Porter, M. , The Competitive Advantage of Nations, Free Press, Nueva York, 1990.

Romer, P.M., ‘Endogenous technological change’ Journal of Political Economy 98(5), 71-102, 1990.

Romer, P., ‘Increasing returns and long-run growth’ Journal of Political Economy 94, 1002-37, 1986.

Sharp, M., Competitiveness and Cohesion - are the two compatible? Research Policy 27, p. 569-588, 1998.

Contacto

Lena J. Tsipouri, Universidad de Atenas

Tel.: +30 1 323 60 21, fax: +30 1 322 54 42, correo electrónico: lena@tsipouri.ath.forthnet.gr

Sobre el autor

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Lena. J. Tsipouri se diplomó en Ciencias Económicas en la Universidad de Atenas, en Ciencias Económicas y Aplicaciones Informáticas (Betriebsinformatik) en la Universidad de Viena y se doctoró (Doctorat d´Etat) en la Universidad París II. También recibió un premio Fullbright de investigación postdoctoral en el MIT/Cambridge Massachussetts. Desde 1993 ha sido Profesora Asociada de la Universidad de Atenas, en el Departamento de Ciencias Económicas. También ha sido consultora de Economía en el Ministerio Nacional de Economía (1978-85) y científica asociada en el Instituto Internacional de Análisis Aplicados de Sistemas en Viena (1977-78). Sus publicaciones y su investigación científica recientes se centran en las áreas del cambio tecnológico, en especial en el papel de la infraestructura y la política pública.

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