Tres obstáculos para la liberalización eléctrica ¿será posible la liberalización eléctrica en enero del 2003?

Autor:Joaquin M. Nebreda Pérez
Cargo:Doctor en Derecho. Máster en Derecho de las Telecomunicaciones
Páginas:11-38
RESUMEN

Sumario: I. Descripción general de los obstáculos. II. Primer obstáculo. crisis en el régimen de implantación de redes: 1. distribución en cascada y en paralelo: 1.º monopolio natural. 2.º implantación de redes, coste urbanístico y no eléctrico. 2. efectos negativos, para el sistema, de la distribución en cascada o en paralelo. 3. sana interpretación jurídica ... (ver resumen completo)

 
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  1. DESCRIPCIÓN GENERAL DE LOS OBSTÁCULOS

    El 1 de enero de 2003 constituye un hito trascendental en el proceso de liberalización del sector eléctrico (y del gas). Estamos a menos de doscientos (200) días de tal evento y no puede decirse que las cosas estén claras como para afrontarlo con seguridad.

    Muy al contrario, surgen, en el orden de los conceptos básicos, tres obstáculos que pueden poner en cuestión todo el proceso.

    Este trabajo, de mi exclusiva responsabilidad y representándome a mi mismo, trata de describirlos y de sugerir soluciones que permitan superarlos, partiendo de una sana y leal interpretación de las claves que sustentan el propio marco de liberalización, establecido por el Gobierno en la Ley 54/97, del Sector Eléctrico. He aquí los tres obstáculos a la liberalización.

    1. Crisis del régimen de implantación de redes. Una, a mi juicio, lamentable interpretación de un conjunto normativo, de redacción poco afortunada, pone en manifiesta crisis el régimen de implantación de redes lo que supone hacer inviable un régimen retributivo coherente y, desde luego, pone en cuestión la clave de todo el sistema, la Prestación Obligatoria del Suministro.

      Al no reconocer expresamente artículos específicos de la Ley 54/1997 y del R.D. 1955/00, como lo hace la Exposición de Motivos de la Ley, tanto la naturaleza de monopolio natural de la actividad de distribución como el carácter de sistema de red única gestionado «al menor coste posible», y no hacer las administraciones competentes una interpretación sistemática de dicho conjunto normativo, es obligado llegar a la conclusión de que no será posible establecer un régimen retributivo de red de referencia, basado en una única red, ni, desde luego, exigir a los operadores de redes que realicen previsiones de futuro, cuyo uso efectivo y amortización plena se presenta problemática, ni que asuman la obligación de atender todos los suministros, en áreas de escasa o negativa rentabilidad, cuando pueden aparecer islas de redes de otros operadores dispuestas a atender, únicamente, áreas rentables por sus altos consumos, «madrugando», al operador tradicional, las inversiones realizadas en la confianza, ahora parece que equivocada, de que serán retribuidas por los futuros suministros.

      A este fenómeno de adquirir instalaciones de distribución de los promotores urbanísticos, sin tener redes en el área donde se encuentran, para pretender alimentarse de las redes de distribución del operador preexistente, se denomina, en el argot del sector eléctrico, distribución en cascada y cuando el Operador entrante pretende engancharse directamente de la red de transporte se denomina distribución en paralelo, porque, realmente, crea una red de distribución paralela a la existente para distribuir en el mismo «mercado» o en una ampliación golosa del ya atendido por el operador preexistente.

    2. Imposibilidad de la venta de energía a portes pagados. Desde la Administración y, asombrosamente, desde algunos operadores privados, se rechaza la posibilidad de que los comercializadores puedan ofrecer a sus clientes contratos de suministro eléctrico a precio global, integrando el coste del ATR y el de la energía en dicho precio. De otra manera dicho, se rechaza la posibilidad de que el comercializador asuma el coste del peaje, para repercutírselo al cliente, en el precio del suministro.

      Con este rechazo se contradice no sólo la propia Ley 54/97 del Sector Eléctrico, que constituye en titular del ATR, también, a los comercializadores, sino se enfrenta a la voluntad del mercado, porque los clientes (incluidos los clientes institucionales dependientes de la Administración estatal de Industria) no quieren recibir, por un lado, la factura del peaje que emita el distribuidor y, por otro, la factura de la energía que emita el comercializador, con lo que se inhibirá la salida al mercado de clientes hoy acogidos a tarifa.

      Impedir la comercialización, a precio global o a portes pagados, supone contradecir la Ley 54/97 y obstaculizar la liberalización del sector eléctrico.

    3. Perpetuación de la Tarifa Integral. No acaba de quedar meridianamente claro que el proceso de transición a la liberalización concluye con la desaparición de la Tarifa Integral.

      Resulta chocante que no se perciba como radicalmente contradictoria la coexistencia de la Tarifa Integral y el Precio Libre. Asombra que no se vea como un obstáculo a la liberalización la posibilidad de que algunos clientes puedan refugiarse en la Tarifa Integral, que coincidirá con los casos en que la tarifa está subvencionada, haciendo imposible la liberalización.

      En estos términos, resulta inviable, digo bien, inviable (no simplemente imposible), la liberalización, porque se agrava el desequilibrio financiero de la tarifa integral, al retener más suministros subvencionados que los suministros gravados para soportar la subvención de los primeros.

      Con mayor detalle, paso a proponer razonamientos que aconsejan superar estos tres obstáculos, para concluir con un conjunto de soluciones que someto a la consideración de los expertos en la materia.

  2. PRIMER OBSTÁCULO: CRISIS EN EL RÉGIMEN DE IMPLANTACIÓN DE REDES

    1. DISTRIBUCIÓN EN CASCADA Y EN PARALELO

      Presento una cuestión de relevancia extraordinaria, sin cuya cuidadosa solución, hoy pendiente en las vías administrativas y contencioso-administrativas, puede llegarse a bloquear la implantación de las redes eléctricas sobre el territorio, además de correr el riesgo de atomización de la distribución eléctrica hasta límites absurdos y que ha llevado, ya, a la aberración de que se haya transferido alguna decena de miles de millones de pesetas del negocio regulado de distribución eléctrica a un negocio especulativo, como es el de promoción inmobiliaria, vulnerando el principio de desarrollar la actividad regulada «al menor coste posible» y desvirtuando el criterio de que la implantación de infraestructuras eléctricas, necesarias para convertir un suelo en susceptible de edificación, es un coste urbanístico y no un coste eléctrico, como históricamente ha sido considerado.

      Todo el embrollo parte de que se consideró la posibilidad de abrir la competencia en redes, al modo de lo que ocurre en el sector de las telecomunicaciones, sin percatarse ni de las pésimas consecuencias económicas que tal competencia ha deparado a los «cableros», ni de las peculiaridades históricas ni de la naturaleza legal (Exposición de Motivos de la Ley 54/97) de monopolio natural (sistema de red única) que caracteriza a la red eléctrica.

      La desafortunada redacción del artículo 40.2 de la Ley 54/97, que aparenta derogar el monopolio natural, característica esencial de la actividad de distribución eléctrica, y la apariencia de que se otorga, a los urbanizadores que implantan infraestructuras eléctricas, libertad para ceder las mismas al distribuidor que estimen pertinente (artículo 45.1.b, segundo párrafo, R.D. 1955/00: «... serán cedidas a una empresa distribuidora ...», en lugar de «a la» empresa distribuidora), ha permitido que se abra la posibilidad de subastar al alza dichas infraestructuras para que pujen los distribuidores eléctricos, como si estuvieran operando en una actividad económica libre, cuando la realidad es que recibirán una retribución regulada, con lo que se están transfiriendo rentas de un negocio intensamente regulado a otro típicamente especulativo, en perjuicio de la cuenta de resultados del operador regulado, asumiendo un riesgo económico-financiero que no debe correr quien presta un servicio esencial.

      Para entrar en esta compleja reflexión, de imposible comprensión para el profano si no soy capaz de acertar en la exposición, permítaseme establecer dos criterios básicos, que de seguido desarrollo.

      Estos son los criterios clave: 1.º La actividad de distribución es un monopolio natural; 2.º La implantación de redes eléctricas, vinculadas a nuevos asentamientos poblacionales, constituye un coste urbanístico y no un coste eléctrico, como ocurrían antes de iniciarse el proceso de liberalización.

      1. Monopolio natural

        La actividad de transporte y distribución no se liberaliza en la Ley 54/97, como se hace con la generación y comercialización, continúa siendo una actividad intensamente regulada con normas de carácter básico, competencia de la Administración general del Estado, que se constituye en un «sistema de red única» que debe realizarse «al menor coste posible», por cuanto que será retribuida con criterios reglamentarios (R.D. 2019/98), notas todas ellas propias de un monopolio natural. De todo lo cual puede deducirse:

        1. Que no cabe la existencia de doble red, porque contradice los criterios de «red única» y de realización «al menor coste posible».

        2. Que no es una actividad en competencia, ni puede serlo, aunque se trate de aparentar que tal competencia existe, aún al precio de vulnerar el propio interés general que constituye el sistema eléctrico, declarado como servicio esencial.

        3. Que si la actividad de distribución es de «objeto social exclusivo» y de retribución regulada, sus operadores no pueden «derrochar» sus recursos y menos considerar inversión lo que carece de régimen de amortización alguno, siendo un evidente gasto, debiendo dar cuenta al regulador de tal situación, o pidiéndosela éste.

        ¿Cómo podrá, quien así actúa, instar subidas tarifarias, si aparenta sobrarle con lo que recibe?

        Quien se defiende de estos ataques entrando a las subastas al alza, lo hace forzado, para evitar islas de distribución irrecuperables, y pensando que pronto se aclarará la situación. A la larga, desde luego, todo operador prudente tendrá que cercenar sus proyectos de desarrollo de red, para que no se los madruguen, y cuestionar la prestación obligatoria del suministro que puede llevarle a la quiebra.

        Quien actúa contra el sistema, posiblemente, infrinja normas de sana y prudente contabilidad...

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