Observaciones en torno al mecanismo único de supervisión bancaria en la Unión Europea
| Autor | José García Alcorta |
| Cargo | Abogado del Área de Derecho Público, Procesal y Arbitraje de Uría Menéndez (Madrid). |
| Páginas | 51-70 |
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La Unión Europea («UE») proyecta constituir en estos momentos un «mecanismo único de supervisión», articulado a través de la transferencia al Banco Central Europeo («BCE») de funciones concretas en materia de supervisión de entidades de crédito 1.
La puesta en funcionamiento de este mecanismo se prevé para 2014 2, y se insertaría en el proceso de constitución de una unión bancaria en la UE, formada idealmente por tres elementos: el mecanismo único de supervisión -que es objeto de este artículo-, una gestión integrada de las crisis bancarias, a través de un mecanismo único de resolución de entidades, y un sistema común de protección de depósitos 3. En una perspectiva más amplia, esta unión bancaria se integraría, a su vez, en el proceso de constitución de una auténtica unión económica y monetaria en Europa, que habría de culminar, a largo plazo, con la creación a nivel europeo de un presupuesto común, la atribución a la UE de una capacidad fiscal suficiente para prestar asistencia a los Estados miembros en dificultades y la emisión de deuda europea común 4.
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La problemática que suscita la atribución de funciones de supervisión al BCE no es baladí. Puede afectar a aspectos sustanciales del diseño institucional de la unión monetaria europea surgida de Maastricht en 1992, como la independencia del BCE o la consecución de su mandato consistente en garantizar la estabilidad de precios, tal y como una resolución del Bundestag alemán del pasado mes de septiembre de 2012 puso de manifiesto 5. En el marco del debate generado por esta nueva propuesta, actualmente en desarrollo 6, el presente artículo tiene por objeto efectuar, sin ánimo exhaustivo, una serie de consideraciones en torno a la atribución al BCE de funciones supervisoras en relación con las entidades de crédito.
Parece conveniente partir, dado el objeto de este breve estudio, de un concepto general de supervisión administrativa. Esta última puede identificarse como la actividad de la Administración limitativa de la libertad de los administrados, mediante la cual se pretende garantizar que los sujetos privados o públicos que actúan en régimen de Derecho privado, que operan en un concreto sector o desarrollan una actividad, se ajusten, en su actuación, a lo establecido en la ordenación de dicho sector o actividad. Idealmente, esta actividad de garantía comprende un control previo de la actividad -median-te el ejercicio de la potestad autorizatoria-, su seguimiento -mediante el ejercicio de facultades de vigilancia e inspección-, la posibilidad correctora de imponer a los sujetos supervisados mandatos imperativos y, finalmente, un control represivo mediante el ejercicio de la potestad sancionadora 7.
Sobre la base de este concepto, la supervisión de entidades de crédito se caracteriza, por tanto, por el control de la actividad de esas entidades a través de su autorización previa y su seguimiento continuo, y la corrección, a través de órdenes y sanciones, del incumplimiento de las reglas aplicables. El primero de los Principios básicos para una supervisión bancaria eficaz elaborados por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea establece, en este sentido, que el ordenamiento jurídico debe conferir a las autoridades supervisoras «las potestades legales necesarias para autorizar bancos, realizar una supervisión continua, asegurar el cumplimiento de la ley y adoptar las oportunas medidas correctivas en materia de seguridad y solvencia bancaria» 8.
La supervisión de entidades de crédito encuentra su justificación en el papel fundamental que la actividad del sector bancario -desarrollada esencialmente sobre la base de la confianza de los depositantes- desempeña para el buen funcionamiento de la economía, a través de la concesión de créditos y la gestión de las transacciones de pagos 9. En la medida en que la supervisión pretende que ese papel fundamental se desarrolle correctamente y sin perturbaciones, la supervisión sirve, en última instancia, a la finalidad de garantizar la estabilidad del sistema financiero. Comparte, pues, este objetivo con otros instrumentos orientados al mismo fin, tales como la regulación dirigida a limitar los riesgos de las entidades de crédito, los sistemas de garantía de depósitos, la función asumida por el banco central de prestamista en última instancia de las entidades de crédito con dificultades de liquidez, o el apoyo financiero prestado por las autoridades públicas a entidades en situación de insolvencia.
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De la definición de supervisión expuesta con ante-rioridad se comprueba, además, que la supervisión de entidades de crédito tiene una evidente relevancia en el plano jurídico-constitucional, en relación concretamente con el ejercicio de determinados derechos y libertades. Ello se debe a que la actividad de supervisión puede dar lugar a una limitación de la esfera jurídica protegida por derechos reconocidos, tanto en nuestro texto constitucional, como en el marco de la UE, como son la libertad de empresa 10 y el derecho de propiedad 11. Mientras que la libertad de empresa tiene un carácter dinámico y reconoce a su titular la facultad de acceder al mercado que se desee y operar en él, dirigiendo su actividad constitutiva de empresa, el derecho de propiedad tiene un carácter estático y ampara el aprovechamiento y disposición de una posición jurídico-patrimonial ya adquirida 12. La esfera jurídica a la que dan protección tanto una como otra puede, no obstante, coincidir. El derecho de propiedad no solo ampara la integridad de los derechos patrimoniales, sino también el aprovechamiento y la disposición de los objetos protegidos como propiedad, según se acaba de indicar. De ahí que, por ejemplo, la imposición de órdenes o prohibiciones por el poder público en torno a la realización de inversiones afecta al empresario en el ejercicio de su libertad, pero también en el uso de su propiedad 13.
En ambos casos, como antes se ha avanzado, la esfera jurídica que protegen estos derechos puede ser limitada como consecuencia de la supervisión. Ello es así por cuanto la actividad de supervisión se traduce en actos del poder público que pueden reducir la libertad de decisión o de actuación que, en relación con aquellos derechos, garantiza el ordenamiento a sus titulares para determinados ámbitos o actuaciones. Baste mencionar, en este sentido, aquellas órdenes emanadas de las autoridades supervisoras que impongan una determinada política de remuneración a la entidad 14, que obliguen a restringir o limitar los negocios, las opera-ciones o la red de las entidades 15, o que exijan una modificación de la estrategia de financiación de la entidad o un cambio de su modelo económico. En estos casos, tanto la libertad de empresa de la entidad afectada, como el derecho de propiedad de los accionistas pueden resultar limitados 16. Esta circunstancia no es irrelevante, como puede fácilmente comprobarse, pues la atribución a un organismo independiente con funciones potencialmente restrictivas de derechos constitucionalmente reconocidos -como el BCE- puede suscitar dudas y recelos en el plano de la conformidad de ese diseño institucional con el ordenamiento jurídico 17.
El debate en torno a la conveniencia de que la supervisión de entidades de crédito sea asumida o no por el banco central ha sido profusamente analizado en la literatura. Pueden encontrarse numerosos estudios dedicados a analizar las ventajas e inconvenientes que se derivan de la concentración en el banco central de las funciones de dirigir la política monetaria y llevar a cabo la supervisión bancaria 18. Excede, no obstante, con creces del
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objeto de este breve estudio efectuar un análisis exhaustivo de los argumentos que se han vertido a favor o en contra de la asunción de funciones supervisoras por el banco central. Sin perjuicio de ello y dada, no obstante, la relación evidente que existe entre esta cuestión y la atribución al BCE de la supervisión de entidades de crédito, conviene recordar, siquiera de manera sumaria, cuáles son los argumentos empleados de forma recurrente en uno y otro sentido.
Suele afirmarse que la atribución al banco central con funciones de supervisión de entidades de crédito encuentra primeramente justificación en las sinergias existentes entre las funciones propias del banco central -dirección y ejecución de la política monetaria, funcionamiento de los sistemas de pagos- y la supervisión bancaria. Por una parte, el banco central puede proporcionar liquidez a las entidades mediante operaciones de mercado, complementando de esta forma las funciones de super-visión, especialmente en la gestión de una crisis financiera. Por otra parte, tanto la función de dirigir y ejecutar la política monetaria y asegurar la estabilidad de los sistemas de pagos, como la actividad de supervisión de entidades permiten obtener información de gran utilidad...
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