Contrato de obras. Ejecución de obras por la administración. Procedimiento de adjudicación de los contratos de co-laboración con empresarios particulares en artículo 153.3 de la LCAP
| Autor | Dirección General del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 61-75 |
-
Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de fecha 12 de mayo de 1997 (ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 4/97). Ponente: Don Luciano J. Mas Villarroel.
Page 61
1. Expone el Servicio Jurídico del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid que en 17 de marzo de 1997 examinó para informe los pliegos de bases que han de regir los contratos de colaboración para la ejecución de las obras de conservación en las carreteras dependientes de la Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid, llegando a la conclusión de que los referidos pliegos no se ajustan al régimen jurídico vigente sobre ejecución directa de obras por la propia Administración en régimen de colaboración con empresarios particulares.
2. La Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid comunicó al referido Servicio Jurídico que los pliegos de bases reseñados en el apartado anterior eran los que se venían utilizando para la realización de obras Page 62 de conservación en régimen de colaboración, contando con el informe favorable del aludido Servicio Jurídico y de la Intervención Regional.
3. Obra en los antecedentes remitidos un informe emitido por la Intervención General de la Administración del Estado el 14 de julio de 1995 en el que se concluye que, tras la entrada en vigor de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, la forma específica de adjudicación de los contratos de colaboración a que se refiere el artículo 153.3 del aludido texto legal es el procedimiento negociado.
4. Mediante escrito registrado de entrada en el Servicio Jurídico del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid el 4 de abril de 1997, la Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid solicitó de dicho Servicio Jurídico la emisión de un informe en el que se fijen ´las directrices oportunas para la tramitación de los correspondientes contratosª.
5. El Servicio Jurídico del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid, entendiendo que ´el tratamiento del problema suscitado no puede hacerse con carácter singular, resultando obligado establecer unos criterios generales y homogéneos para toda la Administración del Estadoª, eleva consulta a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado en relación con el procedimiento que deba aplicarse para la adjudicación de los contratos de colaboración, así como sobre la tramitación de los oportunos expedientes de contratación.
I. La primera cuestión que ha de examinarse es la relativa al procedimiento de adjudicación de los contratos de colaboración a que se refiere el artículo 153.3 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP).
En el informe de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) de 14 de julio de 1995 se dice, en relación con esta primera cuestión, lo siguiente:
´En el libro II de esta Ley sólo se contemplan los contratos administrativos típicos de obras, gestión de servicios públicos, suministros, los de consultoría y asistencia y los de trabajos específicos y concretos no habituales, pero no las especialidades de los contratos administrativos especiales. No obstante, el párrafo cuarto del artículo 191 del Reglamento General de Contratación del Estado contiene una disposición especial para la adjudicación de los contratos de colaboración, en virtud del cual "la elección de los colaboradores se efectuará en cuanto sea posible previa consulta a más de un empresario entre aquellos que el órgano gestor estime debidamente capacitados para estos fines".
Por tanto, la regla general de utilización preferente del concurso o la subasta como formas normales de adjudicación, opera de forma supletoria para este tipo de contratos administrativos, puesto que existe una disposición específica que se inclina por la utilización del procedimiento negociado como forma de adjudicación de los mismos.ª Page 63
Y, a su vez, en la segunda de las conclusiones del aludido informe se dice:
´(...)
La forma de adjudicación de estos contratos de colaboración deberá estar prevista en el Pliego de cláusulas administrativas particulares según lo establecido en el artículo 82.11 del Reglamento General de Contratación del Estado que complementa a los artículos 8, 50 y 76.2 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, y en virtud del párrafo cuarto del artículo 191 del Reglamento General de Contratación del Estado, su forma específica de adjudicación resulta ser el procedimiento negociado.ª
Para la adecuada resolución de esta primera cuestión es necesario partir de la configuración del sistema de ´ejecución de obras por la propia Administraciónª, previsto en el capítulo IV del título I del libro II de la LCAP, con el que se cierra la regulación que el citado texto legal hace del contrato de obras.
El inciso inicial del artículo 153.1 de la LCAP dispone que ´la ejecución de obras por la Administración podrá verificarse por los propios servicios de la misma a través de sus medios personales o reales o con la colaboración de empresarios particulares, siempre que en este último caso su importe sea inferior a 681.655.208 pesetas (importe que, tras la Orden Ministerial de 11 de abril de 1996, ha quedado cifrado en 799.882.917 pesetas), con exclusión del impuesto sobre el valor añadido, cuando concurra alguna de estas circunstancias...ª. El precepto transcrito ha de ser completado con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 153, según el cual ´cuando la ejecución de la obra se efectúe mediante contratos de colaboración con empresarios particulares, estos contratos tendrán carácter administrativo, pero no constituirán contrato de obras, ya que la ejecución de las mismas estará a cargo del órgano gestor de la Administraciónª.
La ejecución de obras por la propia Administración tiene un carácter excepcional en el sistema de contratación pública que sigue la legislación española, toda vez que en él se parte del principio del ´contratista interpuestoª, como el medio más idóneo para la ejecución de las obras del Estado y demás Administraciones Públicas. Dicho principio se asienta sobre los postulados de la concepción liberal del Estado (ineficacia de aquellas Administraciones como constructoras de obras públicas o como gestoras de ciertos servicios públicos, consideración de la actividad pública como supletoria o subsidiaria de la iniciativa privada, libre competencia entre las empresas, etc.), lo que determina que la ejecución de las obras públicas por la propia Administración constituya una excepción o una especie de solución límite a la que sólo en contados casos ha de acudirse; tal es el criterio general mantenido en nuestro Page 64 Ordenamiento desde la Ley de Administración y Contabilidad de 7 de julio de 1911 hasta la vigente LCAP.
Configurado con el carácter excepcional que acaba de señalarse el sistema de ejecución de obras por la propia Administración, dicho sistema admite en la legalidad vigente dos modalidades, conforme indica el artículo 153.1, inciso inicial, de la LCAP, según que las obras se ejecuten exclusivamente por los servicios de la Administración a través de sus medios personales o reales o las obras se ejecuten con la colaboración de un empresario particular.
Si la primera de las dos modalidades indicadas no merece, a los efectos que aquí interesan, una especial consideración, puesto que la exclusiva intervención del servicio correspondiente de la Administración en la ejecución de la obra no daría lugar, obviamente, a ninguna relación contractual que tenga por objeto dicha ejecución (sin perjuicio de los contratos que se concierten para la adquisición de materiales precisos para la ejecución de la obra, contratos que, sin duda alguna, han de calificarse como contratos de suministro), no ocurre lo propio en la segunda de las dos modalidades enunciadas, es decir, cuando la ejecución de las obras la efectúan por los servicios de la Administración pero con la colaboración de empresarios particulares, pues esta segunda modalidad da lugar a una relación contractual entre la Administración y el empresario colaborador. Esta segunda modalidad se desdobla, a su vez, en otras dos, según resulta del artículo 191, párrafo segundo, del Reglamento General de Contratación del Estado (RCE), aprobado por Real Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, al disponer que:
´En este segundo supuesto, la autoridad competente podrá contratar con el colaborador el objeto de su gestión o trabajo con arreglo a las siguientes modalidades:
-
Mediante el sistema de coste y costas fijado con arreglo al artículo 67, y con derecho del colaborador a una percepción económica determinada que en ningún caso será superior al 5 por 100 del total de aquéllos.
-
Contratando con la empresa colaboradora la ejecución de unidades completas del proyecto, instalaciones o servicios en base a un precio a tanto alzado, no superior al previsto en el proyecto.ª
Por consiguiente, la ejecución de las obras por los servicios de la Administración con colaboración de empresarios particulares da lugar a las oportunas relaciones contractuales entre aquélla y éstos, y de aquí que se suscite la cuestión de la naturaleza jurídica de dichos contratos. Esta cuestión queda resuelta por el artículo 153.3 de la LCAP al disponer, como se indicó más arriba, que ´cuando la ejecución de la obra se efectúe mediante los contratos de colaboración con empresarios particulares, estos contratos tendrán carácter administrativo, pero no cons- Page 65tituirán contratos de obras, ya que la ejecución de las mismas...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba