Consideraciones acerca de la obligatoriedad de la via administrativa previa a la judicial y de la preferencia procesal que ha dedarse a cierto tipo de asuntos, con especial referencia al ambito tributario (A propósito de la nueva y esperada Ley General Tributaria)
| Autor | Isaac Ibáñez García |
| Cargo | Asesor Fiscal |
| Páginas | 193-222 |
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INTRODUCCION
El Presidente del Tribunal Supremo (1), ha resaltado, en un contexto de reformas en la Justicia, la necesidad de acortar los tiempos de respuesta en los conflictos jurídicos y la influencia beneficiosa que ello conllevaría para la economía:
… Según distintas informaciones, una cantidad aproximada a los diez mil millones de Euros, sólo de procedencia fiscal, se encuentra al día de hoy inmovilizada por consecuencia de los distintos recursos jurisdic cionales que contra sus liquidaciones penden y consecuentemente sustra ída a la disponibilidad de las Administraciones Públicas. A esa suma considerabilísima debe añadirse el ingente montante —de compleja cuan tificación— de los derechos litigiosos de contenido económico que, al verse lastrados por procedimientos judiciales, quedan excluidos en la ge neralidad de los casos del tráfico económico. Por último creo difícilmente contestable que los inversores extranjeros, antes de adoptar sus decisio nes de gasto, dirigen su mirada al país digno de su atención, y buena parte de esa mirada se detiene en la certeza y celeridad de las respuestas judiciales (2). Por ello, un esfuerzo económico que fuera adecuadamente canalizado en la mejora del funcionamiento de la justicia y que incida sobre los tiempos de respuesta produciría por tanto sobre la economía —e indirectamente sobre la masa monetaria inmovilizada— unos efectos dinamizadores de inimaginables (por beneficiosas) consecuencias.
Lo dicho por el Presidente del Tribunal Supremo respecto al factor tiempo en las respuestas judiciales tiene especial trascendencia en aquellos casos en los que para que dicha respuesta —judicial— se produzca, es necesario que previamente se agoten otras vías previas a la misma, como es el caso de la vía administrativa; especialmente en aquellos casos en los que la duración prevista para el agotamiento de la vía previa ya es de por sí excesivamente largo (3).
Por otra parte, en determinados asuntos que, aparte de dilucidar el caso concreto, van a tener trascendencia sobre una generalidad de personas, como es el caso de los asuntos que desembocan en una declaración de inconstitucionalidad o de ilegalidad de una norma, en el ámbito interno, o en la resolución de una cuestión prejudicial en el ámbito comunitario, es evidente que el plazo de respuesta judicial es todavía más importante, desde el punto de vista de la depuración del ordenamiento jurídico y de la certeza normativa.
Es evidente que el derecho procesal, y, por tanto, la forma en que se articulen los procedimientos, tiene una influencia capital sobre la satisfacción del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. Así, la respuesta judicial será más inmediata si el ordenamiento jurídico reconoce a los interesados legitimación procesal para impugnar una disposición de carácter general, que si no se la reconoce y debe esperarse al acto concreto de aplicación de dicha disposición (4). Sobre este asunto se ha producido, en el ámbito comunitario un reciente e interesante debate. La sentencia del Tribunal de Primera Instancia: Jégo-Quéré et Cie, S.A., de 3 de mayo de 2002, se aparta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ampliando la legitimación activa de las personas físicas y jurídicas para recurrir en anulación los actos de las instituciones de alcance general, es decir, los actos comunitarios normativos (5). Pero el gozo fue breve. La Sentencia del Tribunal de Justicia, de 25 de julio de 2002 (caso Unión de Pequeños Agricultores) reafirma su jurisprudencia sobre las condiciones de acceso de los particulares al juez comunitario, que entiende que una persona física o jurídica sólo puede interponer un recurso de anulación contra un reglamento si sus disposiciones le afectan directa e individualmente. El Tribunal de Justicia considera que sólo los Estados miembros son competentes para modificar, con arreglo al procedimiento de revisión del Tratado, el sistema de control de la legalidad de los actos comunitarios de alcance general, pues de lo contrario el tribunal estaría actuando ultra vires. Asimismo, el Tribunal declara que «corresponde a los Estados miembros prever un sistema de recursos y de procedimientos que permita garantizar el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva». Y que «de conformidad con el principio de cooperación leal enunciado en el artículo 5 del Tratado, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados, en toda la medida de lo posible, a interpretar y aplicar las normas procesales internas que regulan la interposición de los recursos de modo que las personas físicas y jurídicas puedan impugnar judicialmente la legalidad de cualquier resolución o de cualquier otra medida nacional por la que se les aplique un acto comunitario de alcance general, invocando la invalidez de dicho acto».
La única justificación plausible de la obligatoriedad de la vía administrativa previa al contencioso, es decir, de presupuesto procesal de acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, es la de que la Administración tenga una oportunidad de evitar el litigio, reconsiderando su postura inicial. Para el Defensor del Pueblo (6), «en todos los informes anuales ha existido la necesidad de exponer los problemas que ocasiona a los ciudadanos la exigencia de acudir a la vía económico-administrativa como requisito previo para impugnar las resoluciones tributarias ante los tribunales de justicia. Además de otras irregularidades en la tramitación, el incumplimiento continuado de los plazos legales para resolver sigue siendo el objeto fundamental de la mayor parte de las quejas que se presentan». Y (7), «en el informe correspondiente al año 2000 se hacía referencia al fracaso que supone el actual procedimiento para las reclamaciones económico-administrativas al resultar incapaz de cumplir el fin para el que se creó. En el mismo informe se hacía alusión a la necesidad de abordar una reforma en profundidad del procedimiento. Estas afirmaciones no suponen una opinión de esta Institución sin fundamento alguno, sino que se apoyan en las quejas que año tras año han venido planteando los ciudadanos en las que se ponía en evidencia la inoperancia del sistema. Un año más tarde hay que insistir sobre el mismo problema, lentitud de los procedimientos y lentitud en las modificaciones. Durante este año no se ha tenido conocimiento sobre actuación alguna encaminada a buscar soluciones, no se han dotado los tribunales económico-administrativos de mayores medios materiales y humanos, ni se ha abordado la re f o rma que permita la agilidad de estos procedimientos».
Es obvio, a mi juicio, que para que dicho presupuesto procesal sea respetuoso con el derecho a la tutela judicial efectiva, la duración máxima —legal— de dicha vía no ha de resultar excesiva, siendo un plazo óptimo el de tres meses desde la interposición de la reclamación o recurso. Por ello, considero inaceptable la duración máxima de la tramitación de las reclamaciones económico-administrativas, que está fijada en un año. Debe tenerse muy en cuenta, en mi opinión —y respecto a la materia tributaria— que, como ha expuesto FALCÓN Y TELLA (8): «hay que observar, en este sentido, que estamos ante recursos de la propia Administración (órgano de la Agencia o del Ministerio), frente a un acto de sí misma (pues el regional es órgano administrativo, en plano interno), e interpuesto ante sí misma (ya que el TEAC también tiene la naturaleza de órgano administrativo). Naturalmente, un “recurso” de este tipo, frente a uno mismo y ante sí mismo, no puede merecer en modo alguno la consideración de un verdadero y propio recurso. Se trata, más bien, de un supuesto atípico de revisión de oficio que no tiene ninguna justificación, y que resulta dudosamente compatible con la seguridad jurídica» (9).
Como señaló el Defensor del Pueblo (10) «el establecimiento de un plazo desmedido —un año— para entender desestimada, por falta de resolución, la reclamación interpuesta en cualquiera de sus instancias, artículo 104 Reglamento de procedimiento para las reclamaciones económico-administrativas. Este plazo, q u e contrasta fuert e m e n t e con el de resolución del resto de recursos en vía administrativa —un mes o tres meses según los casos—, podría explicarse por la fuerte “procesalización” del procedimiento impugnatorio en vía económicoadministrativa, pero, paradójicamente, no está demostrado que este procedimiento añada mayores garantías para el ciudadano. Antes al contrario, por efecto de la acumulación de asuntos y la consiguiente imposibilidad para los tribunales económico-administrativos de resolver en plazo, el reclamante ve demorada mucho más que en ningún otro caso la posibilidad de recurrir ante un verdadero órgano jurisdiccional para obtener una decisión de fondo».
Para el Defensor del Pueblo, «las disfunciones hasta aquí expuestas y otras que seguramente podrían sugerirse, hacen conveniente, o incluso necesario, un replanteamiento integral del procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, homologándolo con el de interposición de recursos administrativos…».
Sólo así puede entenderse lo expuesto por el Libro Blanco de la Justicia (11) que, respecto a las vías previas y los mecanismos transacciona les (12), dice: «En el nuevo procedimiento que articule la Ley las vías administrativas previas deberán ser potestativas, salvando excepcionalmente su posible naturaleza obligatoria en materia fiscal o de personal. Habrán igualmente de establecerse mecanismos transaccionales, imprescindibles para la evitación de procedimientos ya iniciados o pendientes de iniciación. El establecimiento de dichos mecanismos comporta forzosamente expresas previsiones legales que faciliten a los letrados representantes de las Administraciones Públicas la disposición de la acción procesal así como el fomento de los mecanismos y la practica de la transacción».
Asimismo, a mi juicio, la vía administrativa previa al contencioso ha de estar configurada en un único...
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