Obligaciones específicas en prevención de riesgos laborales

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1. Preliminar: la integración de la prevención y las obligaciones específicas en la administración pública

Las condiciones de trabajo han avanzado y mejorado en los últimos años, porque han estado dirigidas al incremento más satisfactorio del estado físico, de

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las situaciones sociales y económicas que repercuten en la salud de los trabajadores. Es cierto que la introducción de las nuevas tecnologías ha conllevado una mejora de las condiciones, sobre todo, físicas de los trabajadores pero tampoco deja de ser cierto que ello ha introducido nuevos riesgos que antes no existían. La eliminación de riesgos con el avance de la ciencia ha sido un logro no solamente de esta sino también de las movilizaciones obreras que han luchado por un trabajo menos penoso y en unas condiciones mejores. Lo que ocurre es que las nuevas formas y organización del trabajo y los nuevos riesgos, de naturaleza distinta a los que existían anteriormente, y la preeminencia del beneficio inmediato en las empresas, han provocado que se haya priorizado con relación a la eliminación del riesgo y a la prevención. Esto es lo que podría explicar que los índices de siniestralidad todavía sigan siendo alarmantes y que la normativa en prevención no haya conseguido, aun siendo de las más avanzadas de nuestro entorno, equilibrar los avances con unas medidas adecuadas para que los trabajadores reciban una protección en seguridad y salud laboral suficiente. Al fin y al cabo lo que se debe conseguir es que la penosidad y peligrosidad sea atenuada y suprimida para conseguir que no exista daño profesional.

En prevención de riesgos laborales se acepta sin dudas la necesidad de integrar la prevención en la empresa como elemento clave para el aumento de la acción preventiva. De hecho, la propia normativa así lo recuerda. El art. 1 del Real Decreto 37/1997, de 17 de enero (en adelante, RSP), señala que la prevención debe integrarse en el conjunto de actividades y decisiones de la empresa, y tras varias reformas normativas se introdujo en el art. 16 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (en lo sucesivo, LPRL) que la prevención de riesgos laborales debe integrarse en el sistema general de gestión de la empresa, en todos los niveles, con una implantación que se debe realizar mediante el plan de prevención de riesgos laborales conforme a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales.

Hay que distinguir, conforme al art. 1 del RSP, que la integración de la prevención es una actividad que supone la obligación de integrar la misma en el conjunto de actividades de la empresa y que debe proyectarse en los procesos técnicos, en la organización del trabajo y en las condiciones como se preste este. La prevención debe integrarse en el sistema de gestión de la empresa. Esto no tiene por qué suponer un cambio o alteración en la organización de la misma –salvo que tuviera que crear un servicio de prevención propio– sino que implica que cualquier actividad es objeto de una única gestión de la que es responsable una unidad y que responde de los problemas preventivos y productivos que se pudieran plantear. Todas las consideraciones productivas deben desempeñarse con coordinación con los objetivos y principios preventivos. El RSP es clarificador cuando dice que la integración se consigue cuando está en todos los niveles jerárquicos de la empresa (también de la Administración) que a la postre tienen que tomar la decisión de considerar la prevención en cualquier actividad que se desempeñe.

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Pues bien, en este capítulo se van a analizar los instrumentos preventivos específicos (obligaciones instrumentales) que la Administración (o cualquier empresario) debe implantar para conseguir alcanzar el objetivo de integrar la prevención en todos los niveles y servicios, lo que se va a llevar a cabo desde un punto de vista de encuadramiento general porque en otros capítulos se estudiarán algunas obligaciones con más detenimiento. Estas obligaciones específicas rellenan, complementan y especifican el contenido de la obligación general de seguridad y están establecidas en los arts. 16 y siguientes de la LPRL.

No obstante, no solo se debe contemplar esta norma sino también el Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado donde se señalan los aspectos más singulares que afectan a la Administración (RD 67/2010). De hecho, la integración de la que se viene hablando en este apartado está contemplada en el art. 3 de este RD que determina que la actividad preventiva la debe realizar cada Departamento u organismo público e integrarse en el sistema general de gestión, tal y como establece el RSP. Además, aclara, contundentemente, que el Plan de Prevención es el instrumento principal para conseguir ese propósito y establece que en el plazo de un año, desde la entrada en vigor de la norma, los Departamentos y organismo públicos deben realizar la adaptación necesaria de los Planes de Prevención de Riesgos Laborales conforme a la Resolución de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, de 17 de febrero de 2004, aún vigente, siendo la Dirección General de la Función Pública la encargada del seguimiento, coordinación y promoción de los mismos.

Pero no solo existe esta norma estatal de adaptación sino que las CCAA, también, han publicado normas de adaptación a las particularidades propias de su Administración. A modo de ejemplo se puede citar el Decreto 129/2007, de 9 de noviembre, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, donde la prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja y de los organismos autónomos de ella dependientes, deberá integrarse en el conjunto de sus actividades y decisiones. Esta integración de la prevención se realizará a todos los niveles jerárquicos, a través de la implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos laborales. La integración de la prevención en el conjunto de las actividades de la Administración Autonómica implica que deberá proyectarse en los procesos técnicos, en la organización del trabajo y en las condiciones en que este se preste; y su integración en todos los niveles jerárquicos de la Administración Auto-nómica implica la atribución a todos ellos, y la asunción por estos, de la obligación de incluir la prevención de riesgos en cualquier actividad que realicen u ordenen y en todas las decisiones que adopten. Para todo ello, las Consejerías a las que estén adscritos los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales dictarán las instrucciones y protocolos de actuación precisos en esta materia, así como las medidas que deban ser adoptadas por todos los centros directivos, órganos y unidades administrativas de la Administración General y de sus or-

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ganismos autónomos. En la organización administrativa de la Prevención de Riesgos Laborales de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sus organismos autónomos existirá una única unidad que tendrá asignada la función de coordinación de las demás unidades administrativas que pudieran existir con funciones en la materia.

Lo mismo ocurre con el Acuerdo de 1 de enero de 2005 de la Administración y las Organizaciones Sindicales sobre adaptación de la Normativa en Prevención de Riesgos Laborales a la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que se manifiesta en términos muy parecidos; o con el Decreto 168/2009, de 29 de septiembre, por el que se adapta la normativa sobre prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y sus Organismos Autónomos.

Avanzando en el análisis, lo primero que se debe señalar es que no existen particularidades importantes que diferencien las obligaciones específicas que tienen que cumplir los empresarios privados con las que deben aplicar las Administraciones Públicas. Son y tienen el mismo alcance en ambos casos. Es cierto que existen peculiaridades que tienen que tenerse en cuenta, bien por la estructuración de los servicios, bien por los colectivos a quienes afectan pero no en cuanto al contenido y exigibilidad de las mismas. Lo que conlleva lo anterior es que el sistema de obligaciones preventivas debe llegar a todos los empleados públicos indistintamente de la naturaleza de su relación jurídica con la Administración, es decir, funcionarios, personal laboral o estatutario deben ser sujetos protegidos de manera coordinada e indiferenciada. Por tanto, debe existir una política unificada de prevención de riesgos laborales incluyendo...

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