Los objetivos comunes en materia de Protección Social de la UE: Modernización y reforma de los sistemas de pensiones

AutorGeorg Fischer
CargoDirección General de Empleo, Política Social e Igualdad de Oportunidades de la Comisión Europea
Páginas27-48

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Les agradezco sinceramente esta invitación. Es un gran placer y también un honor estar hoy aquí, he oído que este seminario tiene una gran tradición y me siento muy honrado de intervenir en el mismo como primer ponente.

La introducción realizada por el Secretario de Estado de Seguridad Social ha puesto el listón muy alto pero trataré de no defraudarles. El Secretario de Estado ha hecho mucho más que describir las recientes políticas españolas, ha explicado el marco de las mismas y también yo deseo referirme al mismo.

Permítanme comenzar diciendo que los sistemas de pensiones son, muy probablemente, uno de los mayores logros de la red de protección social del último siglo. Puede que esto les suene un poco raro pero, ciertamente, ya ha pasado un siglo desde su creación y a mi juicio, siguen siendo el pilar principal de lo que denominamos el Motor Social Europeo.

Los sistemas de pensiones tienen, esencialmente, dos objetivos directos. El primero es evitar que el trabajador que se jubila o alcanza la vejez esté abocado a la pobreza y, el segundo, ayudar a que quienes han trabajado, mantengan cierto nivel de vida después de la jubilación. Por cierto, en la jerga burocrática europea denominamos «adecuación» a estos dos objetivos interrelacionados, por lo que éste será un término que hoy oirán con frecuencia y probablemente también en el futuro.

Y es un gran logro porque si retrocedemos 150 años, e incluso 100, observaremos que esos dos objetivos, no estaban garantizados en absoluto. La gente que dejaba de trabajar estaba abocada a la pobreza y vivía en condiciones extremas. Lo que hemos logrado en términos de sistemas de pensiones en todos los Estados Miembros incluida España, y también en otros países, es fundamental para nuestra cohesión social y para los fundamentos de nuestra sociedad.

Hoy cumplimos diez años de debate respecto al sistema de pensiones, un debate que se inició a mediados de la década de los noventa y que, por entonces, se centraba principalmente en la pregunta: «¿Necesitamos realmente una reforma?». Eran muchos los que pensaban: «Quizás, no lo necesitamos realmente, tenemos otros problemas como el crecimiento económico, así que resolvamosPage 28 primero nuestros problemas de crecimiento económico y después veremos si verdaderamente necesitamos una reforma del sistema de pensiones».

Por aquel entonces yo trabajaba en el Ministerio de Economía, el personal del Ministerio de Economía siempre fue de la opinión de que «eso no era totalmente cierto, porque se produciría un grave problema de financiación pública a largo plazo si no se hacía algo con los sistemas de pensiones». Y también consideraba la carga que las pensiones representaban a corto plazo, para los presupuestos. Pero, de hecho, era la perspectiva a largo plazo lo que situaba el tema de la reforma de las pensiones en el orden del día del debate público.

Sin embargo, yo diría que actualmente, todo ese debate fundamental es cosa del pasado. Nadie discute ya si necesitamos o no, reformar nuestras pensiones. El debate se centra hoy, al igual que lo ha hecho durante los últimos años, en CÓMO reformaremos nuestro sistema de pensiones.

Este «cómo» es una cuestión muy compleja, pero creo que podemos decir que hoy nadie que esté implicado en la elaboración de políticas, o en el debate político, puede sostener que no necesitamos reformar nuestro sistema de pensiones.

Reformas de las pensiones

* Un reto común: las pensiones

* Tendencias y reformas actuales

* Cuestiones destacadas

El reto común de las pensiones: ajustes necesarios

* Aumento de la esperanza de vida y de los coeficientes de dependencia

* Dismunición de la edad de jubilación efectiva... Cambio en los últimos años

* Porcentajes de cotización - ¿más aumentos?

Me gustaría referirme en esta presentación, a lo que denominamos el «desafío común de las pensiones». Después realizaré un breve resumen de lo que está ocurriendo en todos los Estados Miembros, incluida España. Por último, quisiera plantearles dos o tres de las cuestiones que, a mi juicio, son más interesantes para el debate. Estoy seguro de que estos serán los asuntos que tratarán ustedes aquí hoy y de que cuentan con expertos en el sector, personas que, como la mayoría de ustedes, están implicadas en los temas de protección social y pensiones, con las que ya habrán tratado estos temas anteriormente.

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Como les decía, también describiré a grandes rasgos el proceso de elaboración de las políticas europeas sobre las pensiones. Permítanme, ahora, referirme al importante reto de las pensiones.

¿Cuál es la dificultad principal a la que se enfrenta el sistema de pensiones? Voy a pasar a mostrarles las cifras.

En los últimos treinta años hemos sido testigos de un aumento sin precedentes de la esperanza de vida de las personas de 60 años que es, por regla general, la edad de jubilación en Europa.

Podemos ver que en estos 30 años, la esperanza de vida ha aumentado en torno a un 3,5 - 4 años e incluso algo más en el caso de los hombres, y entre un 3,5/3,2 y cinco años en el de las mujeres. Esta es una buena noticia y estamos muy satisfechos con ello: vivimos más años. ¿Pero qué ocurre en el otro extremo? En realidad, el empleo y en especial el empleo de las personas mayores, se ha reducido drásticamente. Esta circunstancia no es tan obvia porque, normalmente, consideramos al conjunto de hombres y mujeres y la cifra general no resulta tan llamativa. ¿Por qué ocurre esto? Porque el mercado laboral de las mujeres ha cambiado y tenemos un mayor número de mujeres que trabajan fuera del hogar, por lo que se ha producido un aumento de la participación de la mujer en la fuerza laboral -de todas las mujeres, en todos los países- y no porque un determinado grupo viva durante más tiempo, sino como resultado de la combinación de grupos.

Esperanza de vida a los 60 y tasa de actividad entre los 55-64 años

ES
FR
IT
SE
UK
Evolution of life expectancy at 60 between 1970 and 2000 (years)
Men 3,6 4,2 3,7 2,9 4,3
Women 4,8 4,7 4,6 3,4 3,2
Evolution of activity rate 55-64 between 1970 and 2000 (percentage points)
Men -20 -33 -15 -11 -24
Women 9 -4 3 26 -1

Fuente: Eurostat sobre la esperanza de vida e ILO (ES y SE 1970-2000, FR 1968-2000, IT 1971-2000, UK 1971-1991)

Si trasladamos lo anterior a un diagrama, en la siguiente diapositiva, podremos ver en la sección inferior de la misma, un descenso de la tasa de participación de 20 puntos porcentuales, lo que significa que en un país en el que la tasa de participación de los hombres con edades comprendidas entre 55 y 64 años era del 80%, por ejemplo, hoy ronda el 60%. Y aquí tenemos el aumento de la esperanza de vida donde podemos comprobar que todos los países muestran un descenso bastante marcado en las tasas de participación de los hombres, acompañado de un incremento notable en la esperanza de vida.

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Esperanza de vida a los 60 y tasa de actividad entre los 55-64 años

[ NO INCLUYE DIAGRAMA ]

Como ya dije, el cuadro es muy diferente en el caso de las mujeres debido el efecto de grupo. Tomemos a nuestro país estrella, Sueciaya saben que todos nos fijamos en Suecia cuando queremos saber cómo deben funcionar las cosas. Esto es lo que está ocurriendo: la tasa de participación masculina se ha reducido en torno a un 10%; la esperanza de vida de la población ha aumentado en tres años. En cualquier caso, éste es uno de los países con mayor esperanza de vida. Por consiguiente, creo que si deseamos comprender el reto de los sistemas de pensiones, hemos de considerar estos dos elementos conjuntamente.

No estoy de acuerdo con quienes dicen que el reto de las pensiones es principalmente demográfico. La demografía es importante, pero no la única causa, observamos además, una evolución de la participación del mercado laboral, totalmente diferente a la tendencia demográfica, por consiguiente, podemos decir que el reto de las pensiones combina ambos elementos. Es posible que dados los muchos años que he trabajado como economista de mercado laboral, esté sobreestimando la importancia del mercado de trabajo, pero no lo creo.

A mi juicio, hemos de tener en cuenta ambos elementos: la demografía y lo que está ocurriendo en el mercado laboral. Si miramos hacia el futuro es obvia la importancia del desarrollo demográfico. He recopilado aquí información relativa a los 25 países de la UE sobre la evolución de la relación de dependencia, un concepto que probablemente todos ustedes conocen: se trata de la relación entre las personas con más de 30 años de edad y las personas con edades comprendidas entre 20 y 59 años, lo que nos proporciona una cifra aproximada de la población activa, de las personas con edades comprendidas entre 20 y 60 años, y de la población inactiva, es decir, la de las personas con más de 60 años.

Y, ciertamente, en el año 2000, la edad media -y quisiera destacar la expresión edad media, no la edad formal o legal, sino la edad en la que se jubilan los europeos por término medio-rondaba los 60 años e incluso algo más.

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Evolución prevista en los coeficientes de dependencia

2004
2025
2050
Coeficiente 60+ /20-59
39%
58%
80%
Coeficiente 65+ /20-64
27%
39%
58%
Coeficiente 70+ /20-69
18%
25%
40%

Nota: EU25. Fuente: Previsiones demográficas de Eurostat para 2005.

Veamos ahora las cifras correspondientes a 2004, año en el que se llevó a cabo la nueva proyección demográfica. Esta cifra era del 39%. Si pasamos a 2025, la cifra será de 58%. Y si nos proyectamos más allá, al 2050, se situará en el 80%. Nos enfrentamos, por consiguiente, a un reto demográfico.

Pero no olvidemos que también nos enfrentamos al reto del mercado laboral. Y para ilustrar ese desafío, he realizado algunos cálculos que les muestro aquí y ahora. ¿Qué ocurre si cambio esto y observo el rango edades de 65, 20 a 65 y más de 65 años? Veremos algunos resultados muy interesantes. En el año 2025 seguiremos manteniendo la misma relación de dependencia; pero esto no tiene por qué ser así en todos los países. No estoy muy seguro respecto a España, pero en la Unión Europea, en general, si realizamos este cambio de cinco años en el cálculo, mantenemos el ratio de dependencia de 39 %.

En 2050, se volverá a producir un incremento importante, en torno al 58 %, que coincide, a grosso modo, con la cifra correspondiente a los 60 años de edad en 2025. Espero que no me malinterpreten cuando les muestre los números correspondientes a 70 años. No estoy sugiriendo la conveniencia de elevar la edad de jubilación a los 70 años, sino de ilustrar lo que ocurriría si realizamos el mismo cálculo considerando esa edad. Como pueden ver, incluso en el año 2050 nos situaríamos en un ratio de dependencia en torno al 39-40% de la cifra del pasado.

Estas cifras no tienen más finalidad que ilustrar la dirección que siguen las políticas. No pretendo recomendar que se eleve la edad de jubilación a niveles específicos, pero esto sirve para mostrarnos el camino que hemos de seguir.

Y ahora pasemos a las buenas noticias: he reflejado aquí la tasa de empleo de las personas con edades comprendidas entre 55 y 64 años En este caso la tasa de empleo se refiere a la relación entre las personas empleadas y la población. He diferenciado aquí tres periodos: la situación en el año 95 y lo que ha ocurrido después. Aquí tenemos a Polonia. Vemos que en la segunda mitad de la década de los 90 e incluso en los últimos cinco años, la tasa de empleo se redujo aún más. Pasemos ahora a España. La tasa de empleo ha aumentado, sin embargo, los niveles siguen siendo muy inferiores a los de Suecia e incluso a los de Portugal.

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Aumento reciente del empleo de trabajadores de más edad, pero con gran potencial

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

Lo que a mi juicio es una buena noticia es que, de alguna forma, este mensaje se está difundiendo a todos los Estados Miembros. Con muy pocas excepciones, las tendencias en la tasa de empleo han cambiado en todos los Estados Miembros y registran un aumento generalizado en el conjunto de la población.

Me gustaría volver a tratar esta cuestión al final de mi ponencia, pero, por el momento, simplemente permítanme resumirla en dos puntos, el reto de las pensiones engloba dos elementos. El primero es el desarrollo demográfico y, en particular, el aumento de la esperanza de vida -hemos de hacer referencia aquí a la cuestión de la capacidad para sustituir la oferta de mano de obra, ya sea a través del aumento de las tasas de nacimiento, o de la emigración- y la necesidad de compensar el gran descenso de la participación en el mercado laboral, observado durante los últimos 20 a 30 años. En mi opinión, hemos de tener en cuenta que este reto es común a todos los países.

No hay ningún país en la UE que no se enfrente, en distinta medida, a ambos desafíos, y aunque Suecia ha experimentado un descenso de la participación en el mercado de trabajo mucho menos marcado que el resto de los países, la tendencia es generalizada. Y lo que, a mi juicio, reviste mayor importancia, es que también es común a todos los sistemas de pensiones. Disponemos de múltiples sistemas de pensiones en los Estados Miembros (algunos Estados poseen incluso más de uno), pero las políticas en materia de pensiones no están armonizadas en la Unión Europea. Tenemos diferentes planes de pensiones y procesos complejos de coordinación de las prestaciones cuando la persona se traslada de país (es muy posible que muchos de ustedes estén implicados en este trabajo con el famoso Reglamento 1408). Nos encontramos, por tanto, con diferentes sistemas de pensiones, que se rigen por distintos principios, pero ni uno solo de ellos es inmune a estos desafíos.

Tanto si se trata de un sistema de reparto, o de capitalización, de si lo denominamos dePage 33 prestaciones definidas, o de contribuciones definidas, todos estos sistemas se enfrentan a ambos desafíos: el de un descenso en la participación en el mercado laboral y el del aumento de las esperanza de vida de la población, lo que conduce a un claro incremento del periodo durante el que la persona percibe o ha percibido prestaciones. Y esto plantea la cuestión de cómo financiar ese gasto. Dejaré esta cuestión abierta al debate ya que, en mi opinión, hasta los sistemas más saneados y con cuentas personales impolutas se enfrentarán a este desafío. Nadie podrá evitarlo.

Un reto común

* Afecta a todos los sistemas: DB, DC, NDC, PAYG, de capitalización.

* Los Estados miembros no son interdependientes:

- erario público,

- movilidad,

- derechos y objetivos sociales comunes

¿Y qué ocurrirá si no nos enfrentamos a estos retos? Nuestros sistemas sufrirán enormes dificultades financieras y difícilmente podremos hacer frente a la carga que supone una población envejecida. Somos conscientes de que ningún Estado Miembro, ningún gobierno, puede consentir que la gran mayoría de su población con edades comprendidas entre los 65 y 70 años viva en la pobreza, por lo que habrá de financiar con fondos públicos la falta de recursos, lo que a largo plazo provocará distorsiones en las finanzas públicas.

A este respecto, quiero realizar lo que considero una declaración de principios: la adecuación de los sistemas de pensiones y la sostenibilidad financiera están profundamente imbricadas y son inseparables. No hay ningún sistema de pensiones que, a largo plazo, no sea financieramente sostenible y que proporcione pensiones adecuadas y viceversa. De lo contrario, podremos mantener el sistema de pensiones durante un par de años, durante una década quizás, pero terminará pasando factura en términos de sostenibilidad financiera o de cohesión social o, de lo que podríamos llamar, sostenibilidad social.

Por consiguiente, la reforma del sistema de pensiones, es fundamental para nuestras sociedades y también lo es, para la sociedad europea. Permítanme referirme brevemente al aspecto europeo de esta cuestión.

Tres son, probablemente, las razones principales por las que, en Europa, hemos adoptado una acción común en esta materia. En primer lugar, los Estados Miembros no son independientes; cuando un Estado Miembro se enfrenta a un problema con sus pensiones que le conduce a dificultades económicas, en especial, si tiene gran peso en el marco de la UE, ese problema se reflejará en el resto de los Estados. Esto se debe, en parte, a que la mayoría de los Estados Miembros disponen de una moneda común - el euro -, pero incluso aunque esos Estados Miembros no perteneciesen a la zona euro, sigue existiendo el mercado único, por tanto no existen estados miembros totalmente independientes, aunque las políticas sean independientes o sus políticas sean nacionales.

En segundo lugar, tenemos la movilidad. La gente puede moverse. Estoy totalmente de acuerdo con el Secretario de Estado de quePage 34 hay muy poca evidencia de que la gente se está moviendo debido a los sistemas de protección social, la gente se podría mover debido a oportunidades laborales y, una economía que tuviera dificultades con su sistema de protección social, podría tener también dificultades en otros campos; por lo tanto está la movilidad, no solo de la mano de obra, también la de capital. El capital se puede mover de un país que no es capaz de mantener su sistema de protección social.

Enfoque europeo común

Reformas en los sistemas de pensiones para garantizar:

* Prestaciones adecuadas: pobreza y reemplazo de ingresos.

* Viabilidad financiera.

* Adaptación al cambio en el mercado laboral/social.

La educación y la viabilidad se refuerzan mutuamente: círculo virtuoso o vicioso

Y en tercer lugar, yo creo, y es una creencia muy personal, lo más importante es que tenemos valores comunes, es lo que llamamos el modelo social europeo. Lo podemos llamar también derechos humanos fundamentales que tienen un componente de derechos sociales y quizás sepan que en la Carta de Derechos Fundamentales, tenemos una serie de derechos sociales bajo el capítulo «solidaridad», y creo, que de hecho, este es el elemento mas importante de por qué tenemos algunas acciones europeas en el campo de la protección social. Compartimos estos valores sociales fundamentales y, por consiguiente, nos preocupa la situación social de otros países. En mi opinión éste es el principal motor.

Hay otros dos elementos de menor importancia a los que me gustaría hacer referencia. En términos institucionales, los Ministros de Asuntos Sociales saben que los Ministros de Economía (y hablo con conocimiento de causa porque he trabajado en ambos) colaboran. Por consiguiente, existe el peligro de considerar los sistemas de pensiones, desde la perspectiva de la sostenibilidad exclusivamente. Yo he tratado de demostrar que esa perspectiva por sí sola no es suficiente. Tal vez actúe como incentivo para los Ministros de Asuntos Sociales, la certeza de que se requieren acciones por su parte, en este campo, en Europa.

En segundo lugar, tal vez sería más sencillo defender la reforma si se pudiese decir: «Bruselas lo solicita», o «mira esos países, lo están haciendo bien. ¿Por qué no podemos hacerlo también nosotros?» Estos son elementos del proceso de coordinación europeo que pueden ayudar, en términos prácticos, a reformar un sistema, como lo que estamos haciendo, a nivel de la UE. Tenemos un Comité de Protección Social integrado por representantes de los Estados Miembros y de la Comisión Europea. Se trata de un órgano de gran interés porque no sigue la estructura tradicional de la UE en la que contamos con una Comisión, un Consejo Europeo y un Parlamento Europeo, que mantienen relaciones institucionales y cada uno de ellos desempeña una función específica; la Comisión presenta una propuesta y el Consejo y el Parlamento son los encargados de aprobarla. Todo está perfectamente reglamentado y existe poco margen para el debate. Por el contrario, en el campo de la coordinación política, con el método abierto de coordinación, hay mucho más margen para el debate y elPage 35 conocimiento y aprendizaje de las diversas políticas y esto es muy positivo y, en mi opinión, órganos tales como el Comité de Protección Social son muy importantes.

Mi ponencia se basará ahora principalmente en la información recopilada durante este proceso del método abierto de coordinación. ¿Cómo se recoge esa información?

Acción europea: el MAC

Método Abierto de Coordinación:

* Informes de Estrategia Nacional 2005

* Comité de Protección Social para estudiar el progreso y para informe al Consejo

* Informe de síntesis emitido recientemente

* Nuevos objetivos adoptados en la primevera de 2006

Los Estados Miembros elaboran informes. ¿En que se basan estos informes? Se basan en objetivos comunes. Uno de ello es, por ejemplo, las políticas en materia de «pensiones». Éstas son muy detalladas -estoy seguro de que también existen en español y de que estarán disponibles en el sitio web del Ministerio- y giran principalmente en torno a tres conceptos, a dos de los cuales ya he hecho referencia:

Los sistemas de pensiones deben ofrecer prestaciones adecuadas y he citado dos de sus cometidos principales: erradicar la pobreza y proporcionar cierto nivel de ingresos de sustitución.

Deben ser sostenibles a largo plazo porque de lo contrario no podremos garantizarlos. Las obligaciones por pensiones siempre son a largo plazo, por consiguiente, también los sistemas han de ser sostenibles en el futuro.

Y los sistemas necesitan poder reaccionar a los cambios experimentados por la economía, el mercado de trabajo y la sociedad. El Secretario de Estado se ha referido extensamente a los múltiples cambios observados en la sociedad española: mayor participación de la mujer en el mercado laboral; desaparición de las estructuras familiares tradicionales; necesidad de atender a las personas dependientes, especialmente a los ancianos; todos los sistemas de pensiones han de reaccionar a estos cambios.

Por consiguiente, tenemos tres objetivos básicos y estos informes nos ayudan a comprender cómo los Estados Miembros han reaccionado ante los mismos, y cómo han implementado políticas destinadas a alcanzarlos. Una vez más, deseo subrayar que las políticas son responsabilidad nacional, pero podemos analizar, a nivel europeo, la contribución de estas políticas al cumplimiento de esos objetivos. En ocasiones también hemos dicho que no estamos tan seguros de que todas las políticas que los Estados Miembros han puesto en marcha, hayan contribuido a alcanzar objetivos. El resultado es un debate amplio y abierto entre los Estados Miembros y la Comisión. Cuando alguien dice: «Tal vez se debería hacer más en este apartado» o «¿Es suficiente para vuestro mandato?» o «¿Es nuestra reforma suficientemente radical?» o «¿No habremos pasado por alto la adecuación y la sostenibilidad?» o «¿Se han tenido suficientemente en cuenta las necesidades de las personas quePage 36 cuidan de otras y que a su vez han de disfrutar del derecho a recibir prestaciones de jubilación por este trabajo?», surgen múltiples cuestiones que han de ser debatidas.

Permítanme realizar ahora un breve resumen de lo que vemos, de lo que los Estados Miembros están haciendo, y de su impacto.

He de destacar cuatro elementos:

En primer lugar, los Estados Miembros tratan de incentivar la permanencia del trabajador en el mercado laboral durante un mayor número de años o, quizá sería más exacto decir, están eliminando los incentivos que fomentan el abandono temprano del mercado de trabajo o la jubilación anticipada y no quiero entrar en la cuestión de la distinción entre fortalecer los incentivos, o eliminar los incentivos, pero si alguien desea empezar a eliminarlos, creo que puedo presentarles un interesante resumen de lo que un Estado Miembro está haciendo en este campo.

En segundo lugar, los Estados Miembros no se limitan a considerar los dos últimos años, cuando se toman las decisiones sobre la jubilación, sino toda la vida laboral. Y la pregunta es: ¿Es la forma en cómo los sistemas de protección social tratan la vida laboral, no sólo durante los cinco u ocho últimos años, cuando se toma la decisión de jubilación, un mecanismo para fomentar las cotizaciones del trabajador al sistema? y ¿Considerar el conjunto de la vida laboral, que proporcionará, en última instancia, una pensión adecuada? Y ésta no es una cuestión que pueda reducirse a los últimos cinco u ocho años, sino que abarca toda la vida. Uno de los grandes problemas - creo que el Secretario de Estado lo ha mencionado, - es la declaración de ingresos, la participación en la economía formal. Las personas carecen de un incentivo que les induzca a declarar los rendimientos por trabajo a lo largo de toda su vida y no sólo en los últimos cinco años. ¿Se incentiva al trabajador para que declare sus ingresos a los 20, 30 o 40 años? Si el sistema está incorrectamente diseñado, no proporcionará ese incentivo y el trabajador no lo hará.

En tercer lugar -algo que ya he mencionado- es cómo cambian los sistemas para adaptarse a los cambios de la sociedad.

Y por último, y ésta es una tendencia común a casi todos los Estados Miembros, cabe destacar la creciente sensación de que el Estado debe potenciar el ahorro vinculado a las pensiones privadas, en seguida les mostraré el porqué. La incentivación de los planes de pensiones privados, es hoy una política casi generalizada que puede adoptar diferentes formas.

Me gustaría referirme brevemente a los resultados de estas reformas, tanto a nivel individual como macroeconómico. Pero permítanme decirles antes, que hay un elemento que rige estas reformas, con frecuencia relacionado exclusivamente con el ahorro privado, según el cual «necesitamos más responsabilidad individual». A mi juicio, es erróneo reducir la cuestión de la responsabilidad individual, al ahorro privado. Desde luego, la persona puede tomar sus propias decisiones sobre qué porcentaje ahorra de sus ingresos y cómo los ahorra, pero dudo que sean muchas las personas capaces de decidir fácilmente cuál es la mejor forma de garantizar sus pensiones dentro de 20, 30 o 40 años, o cómo ahorrar de forma privada. Pueden saber lo que necesitan, pero no la mejor forma de hacerlo.

Elementos clave de las actuales reformas de las pensiones

* Refuerzo de los incentivos para prolongar la vida laboral

* Desarrollo de un enfoque del ciclo de vida y refuerzo de la relación entre las cotizaciones y las prestaciones al mismo tiempo que se reduce el acceso a medios altermativos para una jubilación anticipada

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Elementos claves de las actuales reformas de las pensiones

* Hacer que los sistemas de pensiones se adapten mejor a los cambios estructurales de la sociedad

* Desarrollar pensiones privadas seguras que complementen y sustituyan parcialmente y sustituyan parcialmente los regímenes de pensiones públicas

En cualquier caso sería erróneo pensar que el fortalecimiento de las responsabilidades individuales es una cuestión que afecta únicamente a la parte privada de la de reforma. A mi juicio, también es una parte importante de este otro elemento al que acabo de referirme. Y creo recordar que otro de los ponentes de esta mañana presentó varios interesantes ejemplos sobre cómo la reforma del sistema obligatorio, del sistema público, de la seguridad social, también puede incentivar la responsabilidad individual, o desincentivarla. Por consiguiente, es fundamental no reducir la cuestión del fortalecimiento de la responsabilidad individual, al simple ahorro privado.

Trataré ahora un tema menos halagüeño: si observamos el impacto de las reformas de las que hemos sido testigos en los últimos cinco o diez años, no se trata aquí de un Estado Miembro específico, -quiero señalar que éste es una especie de «país europeo promedio»-. Si observamos cómo cambiaría la «tasa de sustitución», es decir, el nivel de ingresos por jubilación, comparado con los rendimientos del trabajo, a través de las reformas en el, digamos, primer pilar «Sistema Obligatorio», este es el resultado de los cálculos teóricos:

Tendencias de la tasa de sustitución: el efecto de las reformas aprobadas a una edad de jubilación determinada 2005-2050

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

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He de destacar que posiblemente ninguna persona cumpla todos los supuestos establecidos para efectuar estos cálculos, pero éste es el mecanismo utilizado para tratar de prever lo que ocurrirá dentro de 50 años. Necesitamos fijar diversos supuestos y podríamos discutir durante horas si estos supuestos son realistas o no, si son válidos o no, o si deberían modificarse ligeramente. Pero estos son los supuestos que define el Sub-grupo de indicadores, del Comité de Protección Social. Por consiguiente, estos resultados están basados en los cálculos de los 25 Estados Miembros y han sido efectuados por los propios Estados Miembros.

Y lo que observamos es un descenso, bastante obvio, en la tasa de sustitución teórica a una edad de jubilación determinada. Y repito: a una edad de jubilación determinada. Por tanto, si nada cambia en los Estados Miembros y, en particular, si no se retrasa la edad de jubilación, las tasas de sustitución seguirán descendiendo por término medio, en un país promedio, en torno a 15 puntos porcentuales. Y también nos hemos preguntado qué ocurrirá y si es esto lo que queremos que ocurra. Y, desde luego, la respuesta de los Estados Miembros es: «No. No ocurrirá porque hemos llevado a cabo una buena reforma de las pensiones y la gente trabajará durante más tiempo....».

Por eso les presento aquí un caso promedio, de una persona prototipo que reside en un Estado Miembro promedio. Y el mensaje extraído de los informes elaborados por los 25 Estados Miembros nos dice qué puede ocurrir por término medio.

Y lo que puede ocurrir es lo siguiente: Esta es la cifra media de pensiones privadas, considerando una vez más un caso medio y un Estado Miembro medio. Lo que los Estados Miembros esperan es que esto experimente un ligero aumento y también esperan que la gente trabaje dos años más por término medio. Y esta ampliación de la vida laboral se correspondería con un aumento en los ingresos de 5 puntos porcentuales por trabajador.

¿ Cómo compensar esta disminución? Prologando la vida laboral y con las pensiones privadas

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

Estos son supuestos muy sólidos y confío en que las cosas vayan mejor de lo que se desprende de aquí. No creo que dos años, en un periodo de 50, sea un incremento exagerado para una vida laboral media. A mi juicio, un incremento en las aportaciones a las pensiones privadas de cinco puntos porcentuales anuales durante la vida laboral, es una cifra más que razonable. Éste es, a grosso modo, el mensaje que extraemos de esos informes.

Les dejo que debatan ustedes hasta que punto esto es realista, pero lo que está claro es que los Estados Miembros avanzan en dos direcciones: necesitamos ampliar la vida laboral y, en cierta medida, complementar las pensiones públicas con el ahorro privado.

Desearía hacer unas cuantas observaciones sobre el ahorro privado ya que hablo en términos promedio. Y una de las dificultades de trabajar con promedios es que se pasa por alto la distribución. Y, desde luego, las políticas sociales se preocupan más por quienes se encuentran en el extremo inferior de la escala de ingresos que por quienes ocupan el extremo superior. Y una de las preguntas es: ¿Podrán hacer frente las personas de menores rentas a un aumento del 5% en el ahorro privado? Y, francamente, la respuesta es: «No lo sabemos». Pero también vemos que los Estados Miembros o parte de éstos son conscientes y muestran preocupación por este problema. Utilizan, por consiguiente, diversos instrumentos para facilitar el ahorro privado entre quienes poseen menos recursos y ofrecerles un tratamiento fiscal favorable. El problema de los incentivos fiscales es que, aunque ayudan a quienes se encuentran en el extremo inferior de la escala de ingresos, benefician mucho más a quienes se encuentran en el extremo superior por lo que resultan gravosos y perjudican la sostenibilidad desde un ángulo diferente. No hay necesidad de respaldar directamente a aquellas personas del extremo inferior que ahorran privadamente y en este sentido es interesante analizar lo que Alemania está haciendo en este campo.

Y hay una tercera opción, por la que han optado algunos Estados Miembros, en particular, los Países Nórdicos y algunos de los nuevos Estados Miembros. Esta opción consiste en establecer como obligatorio el ahorro destinado a las pensiones privadas, crear sistemas de ahorro privados obligatorios, lo que, indudablemente, plantea la interesante cuestión de la naturaleza de tales planes de pensiones: ¿Son obligatorios? ¿Son privados? Lo que no hay duda es de que son capitalizados.

Hemos visto que con frecuencia nos encontramos con dificultades para clasificar los sistemas. Hay un caso particularmente interesante en un país, el Reino Unido en el que los planes de pensiones privados desempeñan un papel fundamental y representan una parte importante de las pensiones de jubilación. La última propuesta política de la administración del Reino Unido, pendiente de aprobación, y que se recoge en el denominado «Libro Blanco» en el que se establecen los objetivos buscados, ha encontrado una fórmula para evitar calificar el ahorro privado de obligatorio, a través del establecimiento del derecho de «exclusión», lo que significa que es el trabajador quien debe decir «No lo quiero». De lo contrario, se afiliará al sistema. Sin duda, es una forma elegante de evitar decir que algo es obligatorio. Pero la realidad es que, como todos sabemos, son muy pocas las personas que optan por decir «no» a algo que se aplica automáticamente.

Por ello, el derecho de «exclusión» es un modelo interesante como también lo es la forma en cómo la administración del Reino Unido lo gestiona, ofreciendo un número limitado de fondos, entre los que el trabajador puede elegir, a lo que se suma la cotización del empresario y la contribución del Estado. Creo que sería interesante analizar este sistemaPage 40 en mayor detalle, no tanto porque España deba o pueda adoptarlo, dada la mayor obligatoriedad de su sistema de pensiones y de seguridad social, sino porque es un buen ejemplo de cómo, después de un largo debate, se ha optado por un sistema obligatorio, sin denominarlo como tal, que emplea un mecanismo perfectamente regulado, pero que al mismo tiempo ofrece la posibilidad, aunque limitada, de elegir entre diversos fondos muy concentrados y minuciosamente supervisados por el Estado. Y es comprensible que se haya llegado a esta solución, para garantizar las pensiones privadas tras un largo periodo caracterizado por la quiebra del sistema y el colapso de los fondos de pensiones, pero también constituye un interesante ejemplo de cómo nuestro pensamiento, tradicionalmente compartimentado de «privado», «público», «capitalizado» «no capitalizado», «discrecional», «obligatorio» es, en mi opinión, cada vez menos relevante para comprender lo que actualmente ocurre en los Estados Miembros.

Permítanme referirme ahora a los resultados colectivos de esta reforma de pensiones.

Nos hemos referido a lo individual y pasaremos ahora lo macroeconómico. Por consiguiente, ¿cuáles son los resultados colectivos? En la siguiente diapositiva vemos el gasto público por pensiones, como porcentaje del PIB y su evolución durante los próximos 45 o 50 años, para volver al punto al que me he referido antes. Esto es lo que ocurrirá si nada cambia en nuestros actuales sistemas de pensiones.

Si consideramos nuevamente un país europeo promedio, el gasto público por pensiones aumentaría anualmente 1,5 puntos porcentuales simplemente por el elemento demográfico. Y esto sería todavía más fuerte en el periodo 2015 a 2030, con una ligera modulación en el periodo 2030-2050. Obviamente, ésta no es una perspectiva que agrade a los ministros de economía y, probablemente, tampoco sean muchas las sociedades que puedan asimilarla.

Veamos las proyecciones efectuadas por el Comité de Política Económica, similar al Comité de Protección Social pero perteneciente a los Ministerios de Economía -que hace «proyecciones», no previsiones- respecto al impacto de las diferentes reformas de los sistemas de pensiones y otras medidas. Observamos, en la zona más oscura, un incremento en la tasa general de empleo que compensa el mayor gasto público por pensiones durante los primeros diez años. Este incremento en la tasa de empleo no afecta a toda la población por igual y el mayor aumento corresponde a las mujeres. Pero también observamos un aumento de la tasa de empleo en el conjunto de la población -la zona blanca- que representa el impacto de los trabajadores que retrasan la edad de jubilación. La zona gris representa la reducción de la tasa media de prestaciones, lo que podríamos considerar como una especie de macro-tasa de sustitución.

Tendencias de los futuros gastos de las pensiones

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Las proyecciones demuestran, por tanto, que si, durante los próximos diez años, se materializa este aumento de la tasa de empleo, el gasto público por pensiones se estabilizará en mayor o menor medida.

La imagen es aquí menos halagüeña porque la tasa de empleo es baja y, por tanto, la reducción de la tasa de prestaciones es mucho mayor. Y aquí ocurre lo mismo. Por consiguiente, la pregunta es: ¿Es esto una previsión? No. Esto no es una previsión sino una proyección. Aparentemente, por tanto, tenemos diez años por delante para pensar cómo podemos hacer que la parte negra sea mayor y la gris menor. Y digo esto para dejar las cosas claras. De la misma forma, tenemos quince años para pensar lo mismo respecto al periodo siguiente. Por ello, las proyecciones no deben, en mi opinión, considerarse previsiones. Han de ser vistas como inspiración, para todos los que intervienen en la innovación de las políticas: ¿Qué tipo de innovación necesitamos para establecer un escenario más positivo? Globalmente algo se puede hacer, tal como lo muestran las proyecciones para los próximos 10 años.

Me gustaría concluir destacando dos cuestiones: la primera, la ampliación de la vida laboral -como se deduce de lo anterior- y la segunda, un apunte sobre la preparación de los ajustes futuros. Comenzaré por este último punto. He reflejado aquí las tasas de empleo del conjunto de la población entre 1992 y 2004, por tanto, éstos son datos reales.

Pueden observar que una gran mayoría de Estados Miembros se encuentra en el rango del 35 al 37% -entre ellos, la 3ª franja inferior, corresponde a España. Y lo que vemos, en los dos primeros años, es que la tasa de empleo sigue descendiendo en muchos Estados Miembros -y este es el periodo del que he hablado, en el que los gobiernos pensaban que la reducción de la vida laboral era una buena forma de acabar con los problemas económicos y laborales. España no lo hizo tan mal. Solucionó bastante bien sus problemas a corto plazo, sacando a trabajadores del mercado laboral, también lo hicieron muchos otros países: Alemania, Francia, etc. Y abajo están Italia y Francia, con un nivel incluso más bajo.

En el grupo de la población de edad avanzada, España ocupa un lugar moderado, la gran estrella es Finlandia. Miren este aumento: Finlandia ha pasado de ser un país con una posición muy mediocre en lo que se refiere al empleo de las personas mayores, para situarse hoy entre los mejores. España va avanzado, pero lentamente.

Por tanto, ¿qué podemos hacer y cuáles son las lecciones que podemos extraer de lo anterior? Creo que hemos aprendido dos cosas: la primera es que los incentivos importan. Es importante qué mensajes transmite el sistema de pensiones en términos económicos, pero también sociales. He tomado prestado un gráfico de un estudio de la OCDE que compara la reducción en riqueza de pensión, lo que es un concepto complicado, con el hecho de trabajar durante más tiempo y con el descenso de las tasas de participación de toda la población. Y observamos una relación enormemente estable.

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Empleo en trabajadores de más edad (55-64)

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Jubilación: incentivos y comportamiento

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Vemos un grupo de países que disponen, aproximadamente, de los mismos incentivos, o desincentivos, pero en los que el descenso de las tasas de participación difiere notablemente. Así que permítanme repetirlo otra vez: los incentivos son muy importantes, como también lo es contar con los incentivos adecuados porque, en primer lugar, son tangibles, sonPage 43 reales, son importantes para la gente y también porque, en cierta forma, transmiten un mensaje a la sociedad, creo que los incentivos engloban estos dos elementos. Pero, en segundo lugar, probablemente veremos que esto no es suficiente: necesitamos hacer algo con el empleo de las personas mayores, y hay muchas cosas que pueden hacerse dentro y fuera del sistema de pensiones.

Lo que se pueda hacer fuera de este sistema, no es un tema que hoy nos ocupe, pero quiero decir, que es muy importante la forma en cómo los agentes sociales consideran el empleo de toda la población, cómo las empresas se ocupan de los trabajadores y si las personas de edad son vistas como improductivas e inútiles o, por el contrario, como recursos humanos con gran experiencia.

Hay algunas cosas que pueden hacerse tanto en el sistema de pensiones como en el mercado de trabajo y algunos Estados Miembros están llevando a cabo interesantes experimentos en este sentido y es mucho lo que podemos aprender en términos de flexibilidad de la edad de jubilación y de los horarios laborales y también es mucho lo que puede hacerse en este terreno, si se combina la reforma de los sistemas de protección social, con la reforma del mercado laboral.

Este es el punto que quería destacar y que considero que es tan sólo el principio del proceso de innovación de las políticas. Podemos aprender de Finlandia, pero ni siquiera los finlandeses han resuelto todos los problemas. Creo que hemos de repensar nosotros también, éste es un terreno abierto a la innovación de las políticas.

Concluyo con otro punto que ya ha mencionado el Secretario de Estado. La cuestión es: ¿Hay un fin en el proceso de reforma? ¿Qué podemos aprender de la historia del proceso de reforma de las pensiones? Puedo decirles, desde mi experiencia personal -he seguido el debate austriaco sobre la reforma de las pensiones durante muchos años-, que cuanto más tarde se actúa, más difícil es encontrar una solución. Es natural que se retrase la decisión de reformar, ya que el impacto será más visible en la generación actual, por ello se tiende a hacer «medias reformas», se intenta ocultar el problema o se trata de retocar parámetros que no son visibles.

Y esto puede funcionar a corto plazo, pero a largo plazo puede terminar socavando la credibilidad de los gobiernos y del conjunto del sistema de pensiones, si la gente, al jubilarse, se da cuenta de que la revalorización es diferente de la prometida.

Creo que hay otra forma de considerar esta situación y la mayoría de los Estados Miembros respaldan, al menos en teoría, este nuevo concepto basado en los mecanismos de transparencia y en los mecanismos de reajuste. ¿Por qué la transparencia es tan importante? Es algo que no necesita ser explicado, creo que es, esencialmente, una cuestión de credibilidad y de legitimidad. Si queremos que se respalde un sistema tan complejo como el de las pensiones, estoy seguro de que todos estarán de acuerdo en que la transparencia es fundamental.

Y cuando pasamos a la cuestión de los mecanismos de reajuste, observamos que ocurren dos cosas: la primera es un tipo de ajuste automático, y un ejemplo muy claro de esto es la forma en cómo, por ejemplo, se calculan en Suecia las tasas de sustitución en la fecha de la jubilación, vinculando los cálculos de esas tasas a la esperanza de vida real en esa fecha. O en Alemania, donde se lleva a cabo una forma diferente de ajuste automático. Cuando se indexan las pensiones sobre la base de cotización para el cálculo de las prestaciones, de los ingresos reales, de los salarios anteriores, se analizan las tendencias macro-económicas -crecimiento, empleo, demo-grafía- y se ajustan estos mecanismos de indexación a esos cambios.

Todo ello es automático, se emplea una fórmula que genera un resultado, por lo que elPage 44 factor de ajuste es el resultado de una fórmula matemática. También el ajuste de las prestaciones, a la esperanza de vida futura, se realiza con una fórmula matemática.

La segunda forma, con frecuencia los Estados Miembros han adoptado ambos enfoques conjuntamente para realizar revisiones y si recuerdo bien, el Secretario de Estado ha señalado que España tiene previsto hacer revisiones periódicas del Sistema. Si observamos los parámetros básicos del sistema y comprobamos que los presupuestos en virtud de los cuales éste se ha reformado todavía son válidos, tal vez podremos pecar de pesimistas o de optimistas, pero la probabilidad, estará a mitad de camino, especialmente en lo que se refiere a las esperanza de vida, porque hemos podido subestimar un incremento aún mayor de ésta.

Y ahora quiero decir algo sobre las pensiones mínimas, la ventaja del primer mecanismo es que es automático. Incluye un componente que vincula directamente la sostenibilidad y el reajuste, algo que no debería causarnos problemas aunque sí que pueda ocasionarlos a aquellos que están muy cerca de la pensión mínima; aquellas personas que están expuestas al riesgo de la pobreza. Y sin entrar en detalles, quiero decir que el riesgo de pobreza para las personas mayores es alto; Sólo hay un país en el que alcanza el 50%: Chipre, pero en un buen número de Estados Miembros sigue siendo una cifra bastante sustancial. Esto no significa que toda esta gente viva en la pobreza, sabemos que los cálculos de los índices de pobreza entre el grupo de las personas mayores, no son demasiado precisos, pero somos conscientes de que hay un problema.

En cualquier caso, hemos de analizar la situación real y les he facilitado información respecto a cómo las diferentes reglas de indexación de los distintos Estados Miembros, repercutirán en las tasas de sustitución transcurridos diez años de la jubilación. Y como pueden ver, aunque en algunos países este impacto es pequeño, en otros es muy importante, por lo que la indexación reducirá las tasas de sustitución en el tiempo.

Riesgo de pobreza en las personas de edad avanzada

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Aunque esto quizá no plantee problemas para quienes tienen buenas pensiones, sí puede afectar a parte de la población. Por eso, creo que no debemos ignorar los problemas de sostenibilidad que pueden acompañar a un aumento de la esperanza de vida, si nuestras hipótesis sobre rentas y empleo fuesen demasiado optimistas.

Por ello, en mi opinión, hay algunas respuestas. Una de ellas es que necesitamos algunos ajustes automáticos en los sistemas, que permitan mejorar la sostenibilidad y también necesitamos revisiones regulares que nos permitan conocer los resultados reales y si los supuestos básicos en los que se basaron las reformas siguen siendo correctos.

Si no hacemos esto, nos enfrentamos, en mi opinión, al riesgo de que dentro de 40, o de 30, o tal vez de 20 años, tengamos que repetir el mismo y doloroso proceso de reforma de las pensiones, que hemos padecido durante los últimos diez años y no creo que eso fuese un buen ejemplo de gobernanza en cuanto a la protección social.

Por tanto, concluiré mi presentación con tres declaraciones:

Conclusión

* Reforma de las pensiones en curso.

* Prolongación de la vida laboral: necesidad de un gran avance

* Promover la prolongación de la vida laboral no sólo implica reformas en las pensiones.

* Mejorar la transparencia y la gobernanza para poder tomar decisiones políticas sobre temas prioritarios

El proceso de reforma de las pensiones está en marcha en Europa; se desarrolla adecuadamente y hemos visto algunos resultados importantes, se observa una tendencia positiva en la tasa de creación de empleo.

Sin embargo, en mi opinión, creo que necesitamos innovar urgentemente en las políticas en este campo, la reforma de las pensiones es una parte importante, pero no la única y no debe reducirse a recortar las prestaciones de jubilación, sino que exige concebir nuevas formas de flexibilidad, aplicables tanto al mercado laboral, como al sistema de pensiones.

Y por último, cada vez será más importante la transparencia y la gobernanza en esta área, lo que nos permitirá reaccionar con mayor celeridad que en el pasado.

Muchas gracias a todos.

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Cuestiones clave

* Los límites de la clasificación tradicional de los sistemas de pensiones se desdibujarán

* ¿Cómo puede contribuir la flexibilidad de los régimenes de jubilación a prolongar la vida laboral?

* ¿Cómo se pueden evitar futuros cambios bruscos?

* Cómo reforzar el papel de las pensiones mínimas y la solidaridad de los sistemas de pensiones?

Cuestiones clave (1)

* Las líneas divisorias de la clasificación tradicional de los sistemas de pensiones se reducirán.

A menudo los regímenes mezclan diferentes características

- Pasan del DB al DC, con tipos de ajustes automáticos // regímenes NDC

- Reservas en los regímenes PAYG // nivel de capitalización de regímenes obligarotios

- Regímenes de capitalización obligatorios // regímenes privados con cobertura alta

Cuestiones clave (2)

* ¿Cómo puede contribuir la flexibilidad de los regímenes de jubilación a prolongaras las vidas laborales?

- Elección, incentivos para la jubilación anticipada / diferida, jubilación parcial

- Pero es importante revisar las estructuras de los incentivos: ¿son suficientes los incentivos?

- Pero no es suficiente con la reforma de las pensiones

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Relación cotización/prestación

Obtener el derecho a incentivos

* Para fomentar la declaración de empleo

* Para dejar de disuadir en cuanto a la prolongación de la vida laboral

* Para promover la prolongación de la vida laboral

Pero ¿que significado tiene la relación actual?

* Esperanza de vida y edad de jubilación por grupos

* Prestaciones míminas

* Créditos para atención, desempleo, enfermedad...

La Seguridad Social trata también la redistribución

Cuestiones claves (3)

* ¿Cómo se puede evitar los futuros cambios bruscos?

- Desarrollo de mecanismos de ajuste automático y semi automático: mecanismos automáticos vs. Revisiones regulares

- Importancia de la transparencia

* Relación cotización/prestación e información

* Incertidumbres sobre futuros desarrollos (demográficos, económicos)

* Tomar decisiones políticas informadas

Cuestiones claves (4)

* ¿Cómo reforzar el papel de las pensiones mínimas y la solidaridad de los sistemas de pensiones?

- El riesgo de pobreza entre las personas de edad avanzada sigue siendo mayor que el del resto de la población

- Relación entre el nivel de prestaciones, el nivel de ingresos y recursos, los incentivos y las reglas de indexación

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Tasas de sustitución teóricas: el efecto de la indexación 10 años después de la jubilación (2005-2015)

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¿ Se compensan los jóvenes y los mayores?

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