Objetivo y finalidades de la Ley de Costas
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. |
La tradicional rigidez del Derecho español sobre las cosas públicas reviste una especial trascendencia, y una conflictividad singular cuando el tema se concreta en unas pertenencias de tan alto significado en todo campo como lo son las riberas del mar1 y, en general, las zonas de costa.
Es meridiano que la zona litoral, en general, supone uno de los espacios de más alto valor ecológico y de equilibrio más inestable. No obstante, hasta bien entrados los años ochenta las preocupaciones medioambientales fueron relegadas a un segundo plano, consecuencia de la innegable presión económica2, supeditando la protección a la especulación, y generando un daño que actualmente se está intentando paliar.
La lenta, pero al parecer irremediable, desaparición de gran parte del dominio colectivo viene causando serias y justificadas inquietudes en los tiempos presentes
3. Ya desde la perspectiva de la anterior y preconstitucional legislación de costas el tema de la protección del demanio era un asunto de enorme interés, que generaba no pocas preocupaciones. A estos supuestos se dedicaron gran cantidad de opiniones que en general no tuvieron ningún valor práctico, pues, fue patente el proceso de privatización a que se sometieron los distintos bienes de dominio público, blanco de unos ataques que muchas veces encontraron su más eficaz aliado en el hábil empleo y aplicación jurisdiccional de normas no totalmente adecuadas a la realidad4. No obstante no todo se puede achacar a la legalidad vigente, la Administración, adoleciendo de una mentalidad privatista, permitió y potencio la expoliación del demanio.
Consecuencia de esta tendencia surge una fortísima reacción proteccionista, cuyo origen último son las tendencias de protección medioambiental de los países europeos de nuestro entorno, y de la propia Comunidad Económica Europea5.
El primer paso, en este sentido, fue determinar, de forma expresa, el carácter demanial de las costas en nuestra norma constitucional6. Así, nuestro texto constitucional señala que la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación7; siendo bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental8. Esto conlleva que entre los bienes demaniales exista una diferenciación entre los bienes que son demaniales por determinación constitucional y los bienes del demanio marítimo-terrestre que lo son por determinación de ley ordinaria9.
Tal como señala la propia Exposición de motivos de la LC, esta es la primera vez en nuestra historia legislativa que por una disposición del máximo rango se clasifican determinados bienes como de dominio público, con la particularidad de que los únicos a los que la CE atribuye directamente esa definición pertenecen precisamente al dominio público marítimo-terrestre. Y es evidente que ello ha sido para cortar, de una vez por todas, las anteriores confusiones y actitudes contrarias a la demanialidad de espacios tan importantes10.
A este respecto, se ha entendido que el reconocimiento de esa titularidad estatal sobre tales bienes no implicaba la atribución de ningún título competencial, ni tampoco que, por tal razón, se pudiese alterar la distribución de competencias estatales y autonómicas que la CE fijaba11, dado que la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre este aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad12.
No obstante, a pesar de tales previsiones, que, por otra parte, se han realizado en sede de distribución de competencias, por lo que tienen una claro sentido integrador, la titularidad estatal sobre estos espacios sí que presupone o subraya la existencia de una serie de facultades, ya que, de lo contrario, no tendría ningún sentido que se hubiese otorgado la titularidad sobre estos bienes a la Administración estatal, sin conferirle prerrogativas de clase alguna13.
En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 149/91 sobre la LC, al enfrentarse a la idea de ordenación del territorio señala que «nació justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de distintas Administraciones. Cuando la función ordenadora se atribuye a una sola de estas Administraciones, o, como entre nosotros sucede, a entes dotados de autonomía política constitucionalmente garantizada, esa atribución no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado» (F.J.1B).
La importancia de la costa en España no necesita ser ponderada14. Así, tal como señala la Exposición de motivos de la LC, España tiene una gran longitud de costa, aproximadamente 7.880 kilómetros, de los que el 24 por 100 corresponden a...
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