La acción de la unión europea contra la inmigración irregular

AutorAndreu Olesti Rayo
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Internacional Público (Derecho comunitario europeo) de la Universitat de Barcelona
Páginas41-65

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El control de los flujos migratorios es una preocupación constante para los Estados miembros y la Unión Europea; así lo acreditan los instrumentos jurídicos, y documentos, adoptados por las instituciones comunitarias. En esta aportación nos centraremos en examinar algunas de las medidas diseñadas para controlar la inmigración irregular; no son las únicas acciones adoptadas por las instituciones europeas, pero son representativas de la actuación de la Unión Europea.

1. Planteamiento previo

La inmigración en Europa es un fenómeno que históricamente no ha sido homogéneo, que ha estado sujeto a comportamientos que se han expresado en diferentes tendencias que abarcan desde actitudes liberalizadoras en el ámbito de la libre circulación de mano de obra, hasta comportamientos muy restrictivos de las autoridades estatales. En ocasiones, estas tendencias pretenden determinar y fijar la nacionalidad de los inmigrantes; y esta preferencia puede ser común a varios Estados miembros, y en otras ocasiones esta concordancia no ha sido tan evidente.

En este sentido se debe tener en cuenta que durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX el continente europeoPage 42fue esencialmente un exportador neto de mano de obra a otros continentes, especialmente al americano. Así, se calcula que aproximadamente más de cincuenta millones de europeos emigraron de sus países; de los cuales aproximadamente unos treinta y cuatro se dirigieron a Estados Unidos de América (Cipolla 1994, 134). De hecho, se ha catalogado este éxodo como el movimiento migratorio más importante de la edad moderna y tal vez el mayor de toda la historia de la humanidad. Este drenaje demográfico se produjo sin reducir la población que habitaba en Europa; que, durante el mismo período de tiempo considerado creció de forma importante. Además, simultáneamente, la emigración reportaba beneficios a los gobiernos europeos en términos de aliviar las tensiones sociales resultantes del incremento de población y, en algunos casos, servía también para relajar la presión de los conflictos religiosos (Collison 1994, 30).

Ahora bien, en la actualidad nadie duda de la existencia de una relación entre los flujos migratorios internaciones y los niveles de desarrollo de los países de origen y destino de los movimientos migratorios; no es una correspondencia clara y tajante pero hay coincidencia en que ambas circunstancias están conectadas (Appleyard 1992, 252). También parece manifiesto que el incremento del grado de desarrollo de un país (medido en términos de renta per cápita) no supone automáticamente una disminución de la tasa de emigración de sus nacionales. Al contrario, los movimientos migratorios no disminuyen con la mejora de los índices de desarrollo, dado que se produce una paradoja que se expresa en los siguientes términos: cuantos más esfuerzos se dediquen al desarrollo de terceros Estados más posibilidades de incrementar los flujos migratorios, y ello durante un período de transición migratoria relativamente largo. El movimiento emigratorio de un país no disminuye hasta que alcanza un grado de desarrollo a partir del cual se reduce la tasa migratoria (vid. Hermele 1997, 133-158). Parece contrastado que un incremento del desarrollo económico en un país comporta cambios en las instituciones sociales, en las relaciones familiares y en el modo de vida; fomenta la movilidadPage 43espacial y crea nuevas aspiraciones en la población (Ghosh 1998, 177-181).

Ello no obsta a que las diferencias de renta entre los países emisores y receptores de inmigrantes incentivan la emigración a los últimos, y que la progresiva equiparación en los niveles de desarrollo reduce la presión migratoria. En este sentido, se ha calculado que, tomando como base el año 1973, la emigración de los países africanos a Europa finalizaría, en la mejor de las hipótesis en cincuenta años, y en la peor en 450 años; fechas en las que los primeros alcanzarían los niveles de renta que tenían los segundos en 1973 (Hermele 1997, 141-147). Dado que desde 1973, los desequilibrios entre ambos grupos de países se han pronunciado, el período de tiempo para igualar los niveles de renta aún habría de ser más largo. En consecuencia, no ha de extrañar que, atendiendo al actual contexto político, económico, social y demográfico, y a la persistencia de las disparidades económicas, se haya augurado que, en las próximas décadas, el abismo en las condiciones materiales y en las diferencias demo- gráficas hará que sea muy improbable que cualquier Estado de la Unión Europea pueda controlar autónoma y efectivamente a los flujos migratorios.

En este contexto se procederá a examinar determinados instrumentos adoptados por la Unión Europea para controlar los flujos de inmigrantes irregulares. Estos mecanismos pueden reducir el volumen de las personas que entren irregularmente, pero la presión migratoria sobre la Unión Europea se mantiene intacta, pues estas acciones no afectan a los fundamentos de las tendencias migratorias.

2. Mecanismos de control de los flujos de inmigrantes irregulares

Las instituciones de la Unión Europea en sus declaraciones y documentos de trabajo han expresado, de forma constante, su preocupación por el control de los flujos migratorios irregulares. Ello se refleja en el artículo 63.3 b) del Tratado de la CE alPage 44disponerse que, en el plazo de cinco años desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y en el marco de la elaboración de una política de inmigración se adoptarán las medidas pertinentes relativas a «la inmigración y la residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales». Este interés se ha mantenido también en el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007 por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros. En efecto, en el artículo 79 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se prevé la adopción de medidas contra la inmigración y residencia ilegal, incluyendo también la posibilidad de celebrar acuerdos de read- misión con terceros países cuando sus nacionales se encuentren en situación irregular.

La inquietud que tiene la Unión Europea por estas cuestiones es comprensible atendiendo al volumen de movimientos en el cruce de las fronteras exteriores y al número de nacionales de terceros Estados que se encuentran dentro de su territorio. En efecto, aunque las cifras sobre los extranjeros que cruzan las fronteras exteriores o residen en el interior de la Unión Europea no son homogéneas, si que está consensuado que su número es alto. Así, se considera que anualmente se realizan alrededor de trescientos millones de cruces de la frontera exterior de la Unión Europea, ciento cincuenta en cada sentido (de entrada y salida del territorio europeo), de los cuales aproximadamente ciento cuarenta millones se refiere a nacionales de terceros países. De éstos, sesenta millones los realizan nacionales de países que no requieren un visado de entrada en la Unión Europea, y ochenta millones provienen de nacionales de países que requieren un visado de corta duración para entrar en el territorio de la Unión Europa. La estimación de los residentes de terceros países es más complicada y su cálculo es muy heterogéneo, siendo las cifras que se utilizan muy divergentes. En todo caso, interesa destacar que más de la mitad de los inmigrantes irregulares entraron regularmente en la Unión Europea, y devinieron irregulares al prolongar su estancia un período de tiempo superior al que tenía permitido. Asimismo, con datos del año 2006, alrededor de quinientos mil inmigrantes irregulares fue-Page 45ron aprehendidos, de los cuales aproximadamente el 40% fueron efectivamente expulsados del territorio de la Unión Europea. De igual forma, en los controles fronterizos, y durante el año 2006, se denegó la entrada a más de trescientas mil personas, la mayoría, nacionales de países a los que se exige una visado de entrada y por el motivo de no estar en posesión de los documentos apropiados para entrar en la Unión Europea (European Commission 2008, 2).

Como se examinará a continuación, y acorde con esta preocupación, la actuación normativa y de gestión de las instituciones de la Unión Europea, ha sido importante.

2.1. El cruce de personas por las fronteras exteriores de la Unión Europea

La Unión Europea ha adoptado un conjunto normativo amplio con la finalidad de hacer efectivo, y más eficiente, el control de las personas que cruzan las fronteras exteriores. Entre la pluralidad de actos normativos adoptados se quieren subrayar los que a continuación se exponen.

A) La exigencia de visado para cruzar las fronteras exteriores de la Unión Europea

La acción de las instituciones europeas en la política de visa- dos se ha centrado esencialmente en los visados de corta duración; la tarea más relevante en este ámbito corresponde a la adopción de normativa dirigida a...

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