La reintegración de los derechos histórico-forales de Aragón. Ensayo sobre la actualización de las haciendas históricas de los Antiguos Reinos de la Corona de Aragón

La derogación² del régimen público aragonés y la decadencia de su sistema foral tiene un momento histórico determinante. Así, extinguida la Casa de Austria por la muerte de Carlos II sin sucesión, en virtud del testamento de éste accede al trono Felipe IV (V de Castilla), de la francesa Casa de Borbón, quien, a su llegada a España en 1701 convoca Cortes en Aragón, las cuales no se celebran hasta el año siguiente en virtud de una nueva convocatoria, bajo la presidencia de la reina María Luisa de Saboya en calidad de lugarteniente general de la Corona. En dichas Cortes, protestadas como todas aquellas que se celebran sin la presencia personal del rey, se prorrogan los fueros anteriores y se prevé una nueva reunión sin necesidad de reiterar el llamamiento a la presencia del rey. La política de la nueva dinastía es, pues, de continuidad, llegándose, incluso, a realizar importantes concesiones a Cataluña. Sin embargo, dicha continuidad se rompe cuando, frente a Francia, algunas de las grandes potencias europeas intervienen a favor de la candidatura del archiduque austriaco Carlos, y ésta recibe apoyo en España de los territorios de la Corona de Aragón. Cuando consigue una importante victoria en la batalla de Almansa, el 1707, por consejo de Luis XIV de Francia, monarca absolutista y centralizador, el nuevo rey de España dicta un Decreto desde el Buen Retiro de Madrid, el 29 de junio, que es completado por una Real cédula de 7 de septiembre, por los cuales quedan derogados los fueros de Aragón y de Valencia, y se reducen estos territorios a las leyes y al gobierno de Castilla:

[...] y tocándome el dominio absoluto de los referidos reinos de Aragón y Valencia, pues a la circunstancia de ser comprehendidos en los demás que tan legítima-Page 255mente poseo en esta Monarquía, se añade ahora la del justo derecho de la conquista que dellos han hecho últimamente mis armas con el motivo de su rebelión [...].

He juzgado por conveniente (así por esto como por mi deseo de reducir todos mis reinos de España a la uniformidad de unas mismas leyes, usos, costumbres y tribunales, gobernándose igualmente todos por las leyes de Castilla, tan loables y plausibles en todo el universo) abolir y derogar enteramente, como desde luego doy por derogados y abolidos, todos los referidos fueros, privilegios, prácticas y costumbres hasta aquí observadas en los referidos reinos de Aragón y Valencia; siendo mi voluntad que éstos se reduzcan a las leyes de Castilla, y al uso, práctica y forma de gobierno que se tiene y se ha tenido en ella y en sus tribunales sin diferencia alguna.»

De este modo, el monarca considera que los habitantes de dichos territorios han perdido sus fueros, privilegios, exenciones y libertades de que disfrutaban por la rebelión, al faltar al juramento de fidelidad —cabe observar que el argumento del delito de rebelión proporciona la causa para el recurso a la fuerza y la justificación de la guerra justa— que le habían prestado, estimando que reúne dos títulos para tomar la decisión que adopta, como los del dominio absoluto y el del derecho de conquista. Aun cuando este último título resulte más que discutible, como siempre sucederá cuando la violencia se constituya en fuente del derecho, el otro, además, era históricamente falso, ya que el monarca no había heredado un dominio absoluto. Falsa era también la pretensión de que uno de los principales atributos de la soberanía fuese la imposición y derogación de las leyes, pues si bien ello podía ser posible en Castilla, no lo era en ninguno de los territorios de la Corona de Aragón, en los que imperaba un concepto pactado de la ley.

En el referido Decreto el monarca estima conveniente reducir todos los reinos de España a unas mismas leyes, costumbres y tribunales y que se gobiernen por las leyes de Castilla, que considera «loables y plausibles en todo el universo». A continuación, el rey español determina que el Gobierno de las Audiencias de Aragón y de Valencia se ejerza a imagen del de las chancillerías de Valladolid y de Granada, «observando literalmente las mismas regalías, leyes, prácticas, ordenanzas y costumbres que se guardan en éstas, sin la menor distinción y diferencia en nada», aunque exceptúa las cuestiones de competencia con la Iglesia.

No obstante, sólo un mes después de la promulgación del Decreto (conocido también como Decreto de instauración) y antes de promulgar la Real cédula, es decir, el 29 de julio del año 1707, el monarca atempera su rigor y mantiene los privilegios, exenciones, franquicias y libertades de que gozaban quienes se habían mantenido con él «muy finos y leales», esto es, quienes se habían rendido a los enemigos sólo por la fuerza, pese a que mantiene íntegramente la derogación de los fueros y su sustitución por las leyes de Castilla. Precisamente la derogación cuenta con el apoyo del Consejo de Castilla, mientras que, lógicamente, halla resistencia en el Consejo de Aragón y su presidente.

La eficacia total de la derogación de los fueros en Aragón no se produce hasta el año 1710, cuando el monarca ocupa la ciudad de Zaragoza, y el 3 de abril de 1711 se promulga un Real decreto para el establecimiento de un nuevo gobierno y una organización (planta) interina de su Real Audiencia. El empleo de ese término determina que éste y otros decretos dictados para la Corona de Aragón sean conocidos como los Decretos de Nueva Planta. La Administración se concreta enPage 256 un comandante general para el gobierno militar, político, económico y gubernativo, auxiliado de una Audiencia dividida en dos salas y presidida por un regente. La designación de personas para estos cargos se encomienda al arbitrio del rey, sin que exista restricción alguna en lo referente a la provincia, país o naturaleza de donde procedan dichas personas, que es siempre lo alegado por el monarca como beneficio para los reinos y sus habitantes. De las dos salas, la de lo Criminal juzgará y determinará los pleitos «según la costumbre y las leyes de Castilla», lo que significa el mantenimiento de la derogación de todos los fueros de carácter penal. Por el contrario, la Sala de lo Civil ha de juzgar los pleitos civiles «según las leyes municipales de este Reino de Aragón», lo cual supone el restablecimiento del ordenamiento foral o civil. Con la expresión leyes municipales se califican los ordenamientos de los antiguos territorios de la Corona de Aragón por oposición al derecho castellano, que es el considerado derecho común como ordenamiento del rey de España.

El restablecimiento del ordenamiento foral aragonés se limita a cuestiones entre particulares, ya que cuando una de las partes sea el Rey, juzgará la Sala de lo Civil según las leyes de Castilla. Los recursos y apelaciones en tercera instancia son decididos por el Consejo de Castilla, puesto que el Consejo de Aragón ha desaparecido, si bien se ordena que en dicho Consejo los ministros que se reúnan sean de los que estén más instruidos en las leyes municipales aragonesas. Todas las materias eclesiásticas y cualesquiera regalías, que antes eran administradas por el justicia de Aragón, ya desaparecido, o por cualesquiera otros jueces, pasan ahora a la Audiencia nuevamente constituida o a las personas que designe el rey, quien se reserva la potestad de alterar, variar o mudar en beneficio de su real servicio.

El 14 de septiembre de 1711 se crea otra sala de lo civil, al modo de la planta u organización de la Audiencia de Sevilla, lo que da lugar a numerosas dudas resueltas por el rey mediante una Real resolución. Se prescribe que no haya apelaciones al Consejo de Castilla, si bien podrán interponerse recursos como en Sevilla; los alcaldes no celebrarán audiencia o reunión tres tardes cada semana, porque son para cuestiones civiles «y esto ha de correr según los fueros de Aragón»; los alcaldes de lo Criminal, que han de entender según las leyes de Castilla, no intervendrán en cuestiones civiles, ya que se han de observar las de Aragón, y en este territorio tiene que haber relatores, aunque no vengan establecidos en los fueros de Aragón.

Todas estas disposiciones se recopilan como normas castellanas y cuando, en 1804, aparezca la denominada Novísima recopilación de las leyes de España, figurarán bajo la rúbrica De los fueros provinciales. Aragón seguirá llamándose reino sólo en sentido erudito e histórico, ya que se ha transformado en una provincia o distrito administrativo de un reino unitario y centralizado, o en una región, cuando más tarde, a partir de 1833, el país quede dividido en distritos más pequeños que se denominarán también provincias, unidad básica de la organización territorial y administrativa. Como tal provincia o como tal región mantiene el ordenamiento foral en el derecho civil y entre particulares de acuerdo con el Decreto de Nueva Planta, pero ha desaparecido todo su régimen público, viéndose el ordenamiento civil condenado a fosilizarse, por carecer de posibilidades de renovación al haber quedado eliminada la actividad legislativa propia. No sólo han desaparecido el Consejo SupremoPage 257 de Aragón, el virrey, el justicia y la Audiencia autónoma, sino también, y sobre todo, las Cortes aragonesas, lo que impide la aparición de nuevos fueros y la actualización de los existentes.

Precisamente la desaparición de las Cortes es lo que mayor incidencia tiene en el sistema aragonés de imposición y recaudación. Las Cortes de Aragón históricamente tuvieron atribuida la hacienda del Reino, autónoma y permanente, gestionada a través de un órgano delegado, la Diputación General, que se encargaba de hacer cumplir los acuerdos de las Cortes, en especial en materia fiscal. La Diputación, definitivamente configurada ya en el siglo XV, era un organismo de representatividad estamental permanente, de carácter fiscal, político y administrativo, tanto en asuntos internos como externos al Reino, cuya autoridad emanaba de las Cortes y cuya actuación consistía en cumplir y hacer cumplir los fueros y libertades del Reino, de forma que servía de nexo en las relaciones entre éste y el rey.³

En sus orígenes, esta delegación permanente de los brazos del Reino nace como órgano ejecutor y fiscalizador de los servicios y subsidios que se otorgan al rey, especialmente para la contribución del sostenimiento de las cargas militares. La delegación de las Cortes para el control de la presión fiscal extraordinaria adquirió carta de naturaleza institucional con motivo de la reunión de las Cortes de 1364, en las que se impone al Reino el impuesto de las generalidades, con carácter permanente y regular, que consiste en una tasa aduanera de productos importados y exportados. Como los reyes de Aragón, y después de España, acostumbraban a solicitar subsidios económicos para sus empresas, la representación de los estamentos reunidos en Cortes los concedían, aunque su recaudación corría a cargo de la Diputación. Por ello se buscó un impuesto general, a fin de que nadie pudiera eximirse del mismo, que consistía en el pago por parte de todo el mundo de una tasa sobre los artículos de comercio que entraban y salían de Aragón (de ahí el nombre de derecho de la generalidad o simplemente generalidades). Además del cobro de las generalidades, los ingresos se completaban con los derivados de la emisión o venta de censales, multas, legados o sobrantes. Su importe no se ingresaba directamente en el erario real sino en el del Reino de Aragón, con el que se cubrían las necesidades del General o de la Generalidad del Reino y se abonaban posteriormente los servicios por soldadas, salarios de funcionarios, correos, gastos de embajadas y otros.

La política fiscal de las Cortes mediante los servicios concedidos al rey perduró hasta la aplicación de los Decretos de Nueva Planta. Las Cortes decidían la participación del Reino en los gastos comunes a través de la votación de los servicios —denominación histórica aragonesa de la cuota (cupo)—, concedidos como subsidios al rey o como compensación por las actuaciones de su poder en territorio del Reino.Page 258 Y es opinión muy extendida en la actualidad que la reforma de la contribución de Aragón al sostenimiento de las crecientes cargas del rey y del Reino fue uno de los móviles determinantes de la Nueva Planta. Felipe IV (V de Castilla) se hizo eco en esta materia de las numerosas opiniones y consejos que, a lo largo del siglo XVII, se habían pronunciado exigiendo la incorporación de los Reinos de la Corona de Aragón al sistema recaudatorio del resto de España.

De esta forma, Aragón perdió su hacienda autónoma, similar a la concertada actual (aunque entonces simplemente derivaba de su preexistencia originaria y la conservaba por su condición de territorio foral). Durante los años 1716 y 1718 se establecieron ciertas contribuciones directas sobre la riqueza. Desde entonces, se contribuyó al Estado en equivalencia a las rentas provinciales, con otros impuestos sobre el producto neto de cantidad fija, bajo la triple forma de real, industrial y personal que, basándose en un censo, catastro o amejoramiento de propiedades, riquezas y jornales, se distribuían entre todos los súbditos aragoneses atendiendo a las utilidades de tales valores o posesiones. No obstante, el sistema tributario de la Corona de Aragón siguió distinguiéndose del imperante en la Corona castellana, aunque la imposición, recaudación y administración ya no correspondiesen a los poderes públicos aragoneses, suprimidos o sometidos a los del Estado.

Finalmente, la reforma tributaria inaugurada el 23 de mayo de 1845 precisamente tenía por objeto sujetar todas las provincias españolas a un sistema fiscal uniforme y unitario, objetivo que sólo pudo conseguirse de forma parcial, puesto que Navarra y las entonces Provincias Vascas conservaron su autonomía financiera, mientras que los territorios de la antigua Corona de Aragón eran sometidos, ya definitivamente y sin distinción alguna, a los imperativos y necesidades de la nueva hacienda española.⁴

Según su disposición adicional primera , «la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los estatutos de autonomía».⁵ Esta disposición, cuyo origen es la llamada enmienda foral vasca, fue trasladada exclusivamente a dos estatutos de autonomía, el vasco y el ara-Page 259gonés. Así, la disposición adicional tercera del vigente Estatuto de autonomía de Aragón señala que «la aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, los que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establece la disposición adicional primera de la Constitución».⁶

Estas disposiciones se refieren a aquellos territorios integrados en la monarquía española que, pese a la unificación del derecho público y de las instituciones políticas y administrativas, mantuvieron parcialmente sus peculiaridades forales, según ha manifestado reiteradamente el Tribunal Constitucional. Éste sería el caso del País Vasco y de Navarra, afectado el primero por las leyes de 25 de octubre de 1839 y de 21 de julio de 1876, tras las guerras carlistas, que suprimieron buena parte de sus particularidades forales. Sin embargo, las tres provincias vascas mantuvieron, a partir del Real decreto de 28 de febrero de 1878, un régimen fiscal propio, interrumpido, no obstante, respecto a Vizcaya y Guipúzcoa, a partir de 1937, y subsistente únicamente en Álava y Navarra.

Esta misma situación se produjo respecto de los antiguos territorios de la Corona de Aragón, si bien en un contexto histórico distinto. Los decretos conocidos como de conquista o instauración, tras la Guerra de Sucesión, suprimieron los ordenamientos jurídicos forales de Aragón, Cataluña, Valencia y las Islas Baleares, incluidas las tradicionales haciendas autónomas y soberanas. Los posteriores Decretos de Nueva Planta (1707-1711) reintegraron los derechos privados o civiles, a excepción de Valencia, aunque ya estaban condenados al anquilosamiento por la ausencia de instituciones que los desarrollasen y actualizasen en el futuro.

Tanto la jurisprudencia como la doctrina científica han subrayado el pleno carácter normativo de la disposición adicional primera de la Constitución, si bien su normatividad se hace efectiva por una invocación historicista que, lejos de constituir un título competencial autónomo, debe actualizarse dentro del marco constitucional. La penetración de la historicidad en la Constitución no es un hecho aislado: la historia también aparece en los derechos humanos (artículo 10), la tradición monárquica (artículo 56), la legitimidad dinástica (artículo 57), las provincias con entidad regional histórica (artículo 143), los proyectos estatutarios plebiscitados en el pasado (disposición transitoria segunda), la derogación de las leyes revocatorias de los fueros vascos (apartado segundo de la disposición derogatoria), entre otros.

Ahora bien, la cuestión fundamental reside en la determinación de la titularidad de los derechos históricos —amparados y respetados, no reconocidos, porque la Constitución no puede reconocer algo preexistente— o, en otras palabras, cuáles son los territorios forales acreedores de tal declaración constitucional. Y para ello, la propia Constitución y el bloque de constitucionalidad ofrecen múltiples fórmulas interpretativas, según se aluda al concepto de nacionalidad o comunidad histórica, al carácter civil de los fueros, a la voluntad del constituyente o a la derogación explíci-Page 260ta de las leyes derogatorias de los fueros vascos, aunque el resultado de una reflexión individual sobre cada una de estas fórmulas proporcione consecuencias jurídicas totalmente divergentes.

Una de estas teorías interpretativas se fundamenta en la referencia que el artículo 2 de la Constitución efectúa al término nacionalidades, pese a que su generalización y adopción en varios estatutos de autonomía, como el de Aragón, Canarias y Valencia, la hacen impracticable a la hora de extraer criterios discriminatorios. El problema podría solucionarse acudiendo a las denominadas comunidades históricas que hubiesen plebiscitado afirmativamente en el pasado sus respectivos proyectos estatutarios (disposición transitoria segunda de la Constitución), esto es, País Vasco, Cataluña y Galicia. No obstante, hay que tener muy en cuenta que esta disposición, además de su naturaleza provisional, estaba diseñada para excepcionar a dichas comunidades de algunos de los requisitos de acceso a la autonomía, y que al haber sido ejercida esa posibilidad, la propia disposición habría agotado su eficacia transitoria, resultando inoperante ponerla en relación con cualquier otra previsión constitucional.

Otra teoría, alimentada en la voluntad del constituyente, implicaría lo dispuesto en la disposición derogatoria, apartado segundo, de la Constitución, sobre las leyes derogatorias de los fueros vascos de 1839 y 1876, de tal forma que el «amparo, respeto y posible actualización» de los derechos históricos haría referencia exclusivamente a las provincias o territorios forales del País Vasco, a los que implícitamente se añadiría Navarra. Esta derogación expresa no operó por lo que respecta a los Decretos de Nueva Planta, a pesar de ser una reivindicación permanente de algunas de las comunidades que formaron parte de la extinguida Corona de Aragón. Ahora bien, sería preciso entender que unas normas basadas en la fuerza, el dominio absoluto y el derecho de conquista estarían viciadas por la inconstitucionalidad sobrevenida o, si no queda más remedio, afectadas por la derogación genérica de la Constitución. En cualquier caso, si el constituyente hubiese querido limitar el alcance del reconocimiento de los derechos históricos al País Vasco y Navarra, así lo habría expresado indudablemente, pero no lo hizo seguramente para evitar bloquear el posible desarrollo de otros territorios forales, como lo demuestra el hecho de que el legislador no objetase ni vetase la inclusión de una cláusula de defensa histórico-foral en el Estatuto aragonés.

Por fin, una última teoría, inestable por la oscuridad y variabilidad de la doctrina del Tribunal Constitucional, que después analizaremos, aunque tremendamente clarificadora en el contexto interpretativo que ofrece el contenido de la Constitución, hace referencia a la fuerte imbricación existente entre la disposición adicional primera (derechos históricos de los territorios forales) y el artículo 149.1.8 (derechos civiles, forales o especiales). La significativa fórmula de rehabilitación y reconocimiento de esos derechos forales —en su dimensión privada— «allí donde existan», en relación con la descripción que realiza el artículo 13 del Código civil de las provincias y territorios forales (no olvidemos que el título preliminar del Código es de aplicación general a todo el ordenamiento jurídico), ofrece una lista exhaustiva y taxativa: País Vasco —o, mejor, sus territorios históricos—, Navarra, Galicia, Aragón, Cataluña y las Islas Baleares.

Esta teoría ha sido adoptada por la doctrina del Consejo de Estado para inter-Page 261pretar que, a la luz de la disposición adicional primera y del artículo 149.1.8 de la Constitución, los titulares de los derechos histórico-forales son Cataluña, Euskadi y Galicia —a los que se añade el caso de Navarra—, empleando para ello el juego analógico de la disposición transitoria segunda (comunidades históricas) y el criterio hermenéutico de la voluntas legis. Ello excluiría, sin fundamento jurídico aparente y dando fuerza normativa a categorías construidas políticamente, los casos aragonés y balear, en los que el Consejo de Estado no invoca la disposición adicional primera de la Constitución ni la disposición adicional tercera del Estatuto de autonomía de Aragón y, por lo tanto, el resultado doctrinal es justamente el inverso. Baste recordar, no obstante, que la doctrina del Consejo de Estado, pese a constituir un referente válido para informar la actuación administrativa, carece de toda virtualidad como fuente de nuestro ordenamiento jurídico.

Los criterios doctrinales⁷ sobre la historicidad foral y la foralidad civil han sido abordados por las sentencias del Tribunal Constitucional 76/1988, de 26 de abril, aunque referidos a los territorios históricos vascos, y 88/1993, de 12 de marzo, sobre la Ley aragonesa de equiparación de hijos adoptivos. Una posible interpretación de la doctrina constitucional proporciona como resultado los siguientes criterios hermenéuticos.

En primer lugar, las comunidades autónomas en cuyo territorio preexiste un derecho foral propio adquieren, en virtud de la Constitución y de sus respectivos estatutos de autonomía, competencias legislativas para conservarlo, modificarlo y desarrollarlo, esto último entendido como comprensivo de todas las materias conexas que puedan resultar de su desarrollo orgánico. Ello incluiría la posibilidad de reintegrar el derecho foral preexistente a la Constitución recurriendo a la costumbre, a los principios generales inspiradores del correspondiente ordenamiento jurídicoforal, o a la recuperación de instituciones históricas dadas por desaparecidas pero integrantes en el pasado de una configuración peculiar de su régimen foral.

En segundo lugar, lo anterior sólo puede explicarse si interpretamos la regla del artículo 149.l.8 a la luz de la disposición adicional primera de la Constitución. Mientras el artículo 149.1.8 es una norma competencial residual —a favor de algunas comunidades autónomas— y una garantía institucional —de la foralidad—, la disposición adicional primera es una cláusula definitoria, que preside todo un grupo normativo y sirve de parámetro interpretativo de todas las disposiciones que lo integran.

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Sólo el amparo y respeto allí consagrados en pro de la historicidad pueden explicar la configuración del artículo 149.1.8 como una garantía institucional de la foralidad y, al mismo tiempo, como una atribución de competencias que, pese al carácter genérico que posee atendiendo a su literalidad, tendría distinto alcance según la condición, histórica o no, de cada comunidad autónoma. Esta línea interpretativa, fundamentada en la disposición transitoria segunda de la Constitución con criterios exclusivamente de oportunidad política y exentos de elementos de juicio histórico-jurídicos, serviría, por ejemplo, a la doctrina del Consejo de Estado para negar a la Comunidad Autónoma de Aragón sus derechos a una posible caracterización como territorio foral y, en consecuencia, a la actualización constitucional de sus derechos históricos, y vendría a desmentir las tesis homogeneizadoras que el Tribunal Constitucional inauguró en su Sentencia 16/1984, de 6 de febrero, y que posteriormente no se ha atrevido a corregir o invertir con especulaciones o pronunciamientos doctrinales definitivos.

Finalmente, de todo lo anterior se desprende que, a la luz de la disposición adicional primera de la Constitución, lo que eran derechos forales se transforman en derechos históricos susceptibles de actualización. Y ello supone una doble consecuencia: por lo que se refiere al elemento subjetivo, emergen nuevos titulares de derechos históricos, además de los conocidos País Vasco y Navarra, extendiendo su virtualidad a otras comunidades como Cataluña y Galicia —según el Consejo de Estado— y como podrían ser las de Aragón y Baleares —según criterios exclusivamente histórico-jurídicos— no negados en ningún momento por el Tribunal Constitucional. Y respecto al elemento objetivo, la foralidad se convierte así en un título competencial. Al ser la disposición adicional primera, no una garantía institucional, sino una cláusula definitoria que incorpora un principio general de organización, el principio de historicidad, está claro que éste tiene que implicar el reconocimiento de varias singularidades, no sólo en el orden civil o privado, sino también en la configuración del ámbito público, político o administrativo.

La disposición adicional tercera del Estatuto de autonomía de Aragón tiene carácter plenamente normativo y de total efectividad frente a todos los poderes públicos. Sería incongruente predicar la normatividad absoluta de la disposición adicional primera de la Constitución y negar tal naturaleza a una disposición estatuaria que, no lo olvidemos, fue aceptada por las propias Cortes Generales en la versión original del Estatuto y que no ha sido modificada ni cuestionada en las sucesivas reformas de que ha sido objeto. Obviar su contenido jurídico y su causalidad histórica —aludiendo a su inanidad jurídica, como hace parte de la doctrina— equivaldría a imputar al Parlamento el empleo de una pésima técnica legislativa y a actuar con cierta indolencia política, de lo que no puede especularse a la ligera teniendo en cuenta que es el órgano soberano por excelencia. Además, cabe recordar que el Estatuto de autonomía, como veremos más adelante, ocupa un lugar preeminente y preferencial en el denominado bloque de constitucionalidad y que es precisamente a este tipo de normas a las que se remite la Constitución para propiciar la actualización de los derechos históricos de los territorios forales.

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Es importante subrayar que el contenido de la disposición adicional tercera (séptima en el primer texto estatutario y quinta después de su primera reforma) del Estatuto de autonomía de Aragón fue introducida, vía enmienda, en el debate parlamentario de tramitación y aprobación del primer proyecto estatutario. En su justificación, el parlamentario autor de la misma señaló «que se trata de garantizar, reiterando la fórmula empleada en el Estatuto vasco, los resultados de un examen en profundidad y, por ello, con el exigible detenimiento, de los derechos históricos de Aragón suprimidos por el Decreto de Nueva Planta y otras disposiciones». La Ponencia asumió esta redacción y fue aprobada en el seno de la Comisión Constitucional por unanimidad, en el Pleno del Congreso de los Diputados con un solo voto en contra y tres abstenciones y en el Senado también por unanimidad. La cláusula foral estatuaria abre necesariamente la posibilidad de reintegrar el régimen foral histórico de Aragón y, por consiguiente, de actualizarlo en el futuro en algunos de sus aspectos tradicionales, tales como el del régimen fiscal propio, que podría conseguirse por procedimientos semejantes a los del pase foral o al estilo del amejoramiento navarro. Esto, por otro lado, aludiría al sistema de pacto (o bien a las actuales denominaciones jurídicas de convenio, acuerdo o concierto) como concurrencia de voluntades o de relación contractual que implica una innovación del estatus de las partes que participan en el mismo.⁸

Por otra parte, la condición de la Comunidad Autónoma de Aragón como territorio foral es indiscutible. Así lo avalan el artículo 149.1.8 de la Constitución, el artículo 13 del Código civil y las constantes referencias a la foralidad que realiza el Estatuto de autonomía. El hecho de que el Tribunal Constitucional sólo se haya pronunciado sobre los derechos históricos vascos y navarros, incluso sin negar los de otros territorios forales, resulta comprensible por ser aquéllos titulares indiscutibles y objetivos prioritarios de la disposición adicional primera de la Constitución, ya que es ahí donde la foralidad y la historicidad se han exteriorizado con mayor rotundidad. La posición del Consejo de Estado en esta cuestión resulta, sin duda, jurídicamente irrelevante.

Desde otra perspectiva, cualquier jurista, cualquier historiador o cualquier estudioso que reúna ambas condiciones podría constatar que algunos de esos derechos históricos aragoneses concernieron al régimen fiscal y a las obligaciones con la Corona (los denominados servicios), el juramento real en Cortes, las limitaciones al servicio militar, la prohibición de extranjería para cargos públicos, el régimen de acuñaciones monetarias, la organización de la vigilancia armada interior, etc. Si bien algunas de estas peculiaridades de su régimen foral tradicional no son exportables al actual sistema constitucional, no existe duda alguna sobre la posibilidad de reintegrar y actualizar algunos elementos históricos, perfectamente encuadrables en el marco jurídico actual, como el de la hacienda autónoma.

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Ahora bien, ya se ha visto como el Tribunal Constitucional ha negado que la posibilidad de actualización de los derechos históricos de los territorios forales sea un título competencial directo e inmediato. Ello implicaría la inadecuación del instrumento de negociación recogido en el artículo 48 del Estatuto de autonomía de Aragón para reintegrar, actualizándolo constitucionalmente, un régimen fiscal concertado, exclusivamente fundamentado en la constatación histórica de la preexistencia, en su régimen foral tradicional, de una hacienda autónoma y soberana. En consecuencia, sólo una reforma del Estatuto de autonomía, en la que se determinase expresamente el alcance y contenido de la actualización rehabilitadora de algunos derechos históricos que, como el que nos ocupa, sean compatibles con el orden constitucional, podría activar la reserva establecida en la disposición adicional tercera de nuestra norma institucional básica. Posteriormente deberían adecuarse las leyes estatales financieras a esa reforma, de acuerdo con el principio de colaboración que preside esta materia.

En la formación del Estatuto de autonomía coinciden dos voluntades: la del Estado y la de la comunidad autónoma. Las dos voluntades son igualmente necesarias. La comunidad por sí sola no puede dotarse de un estatuto; pero el Estado, por su parte, no puede crear un estatuto sin la colaboración de la comunidad o de la representación de ésta. El Estatuto no puede considerarse como una simple manifestación de la voluntad del Estado: de conformidad con los artículos 146 y 151 de la Constitución, las asambleas allí citadas preparan un proyecto de estatuto, sin el cual éste no llegaría a producirse. Por otra parte, el Estatuto no puede considerarse como una simple manifestación de la voluntad de la comunidad autónoma: tal tesis equivaldría a negar la soberanía del Estado y a infravalorar la intervención de las Cortes Generales en la ratificación o en la tramitación y aprobación del Estatuto. De este modo, el Estatuto es un acto complejo, pero un acto complejo de condición desigual puesto que, pese a ser elaborado por una asamblea representativa de la comunidad autónoma, tiene que ser ratificado o, en su caso, aprobado por las Cortes Generales; y, por consiguiente, quien ratifica o aprueba se halla en una posición de superioridad. El que los distintos territorios intervengan en la elaboración de los estatutos y las comunidades autónomas en su reforma, y que lo hagan por caminos abiertos al pacto político, ha llevado a afirmar que los estatutos son normas paccionadas en el sentido de fruto de la concurrencia de dos poderes. No es así en absoluto: la aprobación de los estatutos y de su reforma corresponde exclusivamente a las Cortes Generales. La participación en su elaboración y reforma significa tan sólo que los estatutos son leyes reforzadas.

Los estatutos de autonomía son, pues, leyes estatales que tienen el carácter de orgánicas. Ésta es su naturaleza, que no excluye, sino que sirve al propio tiempo paraPage 265 explicar por qué nace de ellas un ordenamiento secundario o la razón de que se erija, dicho en términos de la Constitución, en la norma institucional básica de las comunidades autónomas. La Constitución ha querido darles ese carácter (artículo 81) y, siendo así, importa ya menos que sea, por muchas razones, una ley orgánica con características que la diferencien de las demás (así, el artículo 27 de la LOTC habla de «los estatutos de autonomía y las demás leyes orgánicas»). Lo es, por descontado, por razón de la iniciativa, la formación del proyecto, su tramitación, aprobación y reforma, etc. El caso de los estatutos aprobados haciendo uso de lo establecido en la disposición adicional primera de la Constitución no es distinto; también en este supuesto el Estatuto es una ley estatal orgánica. Y no es un obstáculo a esta apreciación que haya derechos históricos forales reconocidos directamente por la Constitución. Esto significa que el legislador no tiene libertad absoluta para fijar el contenido de tales estatutos de autonomía, pero la limitación, como la que resulta del procedimiento de uso obligatorio en los demás estatutos, deriva directamente de una previsión constitucional. Aunque uno de esos derechos históricos sea el de participar en la fijación y actualización del contenido foral, esta participación no presta mayor fuerza o diferente eficacia a la ley que aprueba los estatutos de autonomía, ni tampoco varía su peculiar naturaleza.

Fijada esta tesis, unánimemente aceptada por la doctrina, hay que poner énfasis en las diferencias y matices que distinguen al Estatuto de autonomía del resto de leyes orgánicas. En primer lugar, por lo que se refiere a la iniciativa, se halla confiada a los sujetos a los que el artículo 87 de la Constitución confía de manera general. Ello significa que el Estado no puede imponer su voluntad exclusiva al tiempo de formar la comunidad autónoma, ya que la manifestación de la voluntad de ésta es inexcusable. En segundo lugar, desde el punto de vista del contenido, mientras el de una ley orgánica puede ser determinado libremente por el legislador, siempre y cuando se mantenga dentro de los límites marcados por la Constitución, es decir, del ámbito de las materias reservadas, el contenido de los estatutos viene determinado por los artículos 147 y 152 de la Constitución, donde se fijan las materias que necesariamente han de contener estas normas, sin perjuicio de las adiciones que puedan proponerse y sean conformes a la Constitución. En tercer lugar, en cuanto a la rigidez, ya que ésta sustrae al legislador ordinario la modificación de las normas estatutarias. La aprobación y reforma del Estatuto requiere un procedimiento especialmente gravoso en sus condiciones, mientras que para el resto de leyes orgánicas sólo se exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Si los estatutos de autonomía tuvieran el mismo rango que las leyes orgánicas, según el principio jerárquico-cronológico, podrían modificar o derogar cualquier ley orgánica anterior y, a su vez, ser modificados o derogados por una ley orgánica posterior, pero resulta evidente que esto no es así. Además, el que se aplique a los estatutos un concepto de reforma es por sí mismo bastante significativo, porque la existencia de un procedimiento especial de reforma no es congruente con la ley ordinaria ni, incluso, con la ley orgánica. Jurídicamente, dejando fuera la Constitución, no existen mecanismos legales de reforma. Por lo tanto, la previsión de mecanismos de reforma acerca a los estatutos a la propia Constitución y, por el contrario, los aleja del resto de leyes orgánicas.

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Resulta, asimismo, que la Constitución permite distinguir entre el Estatuto y la ley orgánica que lo aprueba. De acuerdo con los principios generales, los actos sometidos a aprobación no son absorbidos por los actos a través de los cuales son aprobados, sino que conservan, frente a éstos, cierta individualidad específica. De la misma forma que los estatutos de entidades menores o los reglamentos de ciertas actividades son aprobados mediante decreto del correspondiente poder ejecutivo, conservando su propia sustantividad, los estatutos de las comunidades autónomas mantienen la suya, aunque se requiera su ratificación o aprobación por parte del Estado por medio de procedimientos de naturaleza legislativa. En este caso, la ley orgánica es simplemente el vehículo o instrumento legal para que una comunidad pueda asumir las competencias previstas de forma voluntaria.

Llegados a este punto, lo que hemos expuesto hasta aquí nos permite situar el Estatuto de autonomía en el sistema de fuentes, cuestión en general pacífica entre la doctrina. Así, por lo que respecta a la relación Estatuto de autonomía/ley estatal, cabe señalar su estricta separación, es decir, que sus relaciones vienen establecidas por el criterio de separación competencial y no por el de jerarquía. No puede ser de otro modo, puesto que el estatuto tiene materias reservadas constitucionalmente (artículos 147 y 152) que no pueden ser invadidas por la ley estatal —bastaría la contradicción material con su contenido de la regulación que pretenda cualquier otra norma del Estado para que ésta incurriese en inconstitucionalidad— y, además, sólo a ellas puede extenderse la norma estatutaria. De esta forma, no pueden producirse coincidencias en la regulación de una materia por el Estatuto de autonomía y la ley del Estado y no es necesario acudir al principio de jerarquía normativa para delimitar sus relaciones.

Asimismo, la doctrina mayoritaria ha llegado a reconocer al Estatuto de autonomía una posición especial de cierta superioridad en lo referente al resto de las fuentes del derecho, excepción hecha de la Constitución y las leyes de reforma. Esta situación de superioridad del Estatuto de autonomía en el sistema de fuentes es aceptada también por el Tribunal Constitucional, que ha utilizado normalmente el Estatuto como parámetro de la validez de las leyes subordinándolo exclusivamente a la Constitución, aunque bien es verdad que no se trata de una superioridad absoluta, sino de una superioridad condicionada que habrá que determinar en cada caso y como resultado de una interpretación conjunta de la Constitución, el Estatuto de autonomía y la ley estatal en cuestión. Al respecto, véase la Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, del Tribunal Constitucional. Precisamente con motivo de esta jurisprudencia constitucional se empezó a construir la noción de bloque de constitucionalidad, como contenido de la Constitución total del Estado, o de la también denominada Constitución territorial, que sitúa los estatutos de autonomía en una posición singular, junto a la Constitución, por lo que se refiere al resto del ordenamiento jurídico estatal.

De esta forma, puede quedar definida la posición de los estatutos en el sistema de fuentes estatal, a través de una misma eficacia (fuerza formal activa) que las demás leyes orgánicas, pero también para contar con una fuerza formal pasiva muy superior, puesto que no pueden ser modificados por ley alguna —aunque sea posterior—, emanada únicamente en virtud de la potestad legislativa del Estado. Es, pues, una fuerza formal pasiva, distinta y superior al resto de las leyes or-Page 267gánicas, porque constituyen actos jurídicos complejos que sólo pueden ser modificados por actos de su misma naturaleza y no por otros actos jurídicos de distinto nivel.

Ahora bien, los estatutos de autonomía son también normas de carácter esencialmente político, que colaboran decisivamente con las normas constitucionales en la determinación de la forma territorial del Estado español, producto de un poder estatutario (derivado de la Constitución) compartido entre los sujetos del derecho a la autonomía y las Cortes Generales como máxima representación de la soberanía. Dentro de la teoría del bloque de constitucionalidad, los estatutos son normas secundarias, complementarias y directamente derivadas de las normas constitucionales. De este modo, los estatutos vendrían a suponer el cierre del sistema de distribución constitucional del poder territorial, si bien dicho cierre no es, ni puede serlo, completa y absolutamente definitivo, como tampoco lo es, pese a la rigidez de su reforma, la propia Constitución. De ahí que se haya hablado también de la desconstitucionalización de la forma de Estado, sin remitirse al legislador ordinario, sino a un legislador de características únicas, que instaura una reserva de estatuto a una potestad estatuyente compartida, que no desaparece con la aprobación de los estatutos de autonomía y la constitución de las comunidades autónomas, sino que persiste como principio derivado de la Constitución y cobra nueva vida cuando se inicia o culmina cualquier reforma estatutaria.

Desde esta posición preeminente en el bloque de constitucionalidad, no existe ninguna duda sobre la aplicación preferencial —como parámetro constitucional de interpretación— del Estatuto de autonomía de Aragón sobre una ley orgánica común como es la LOFCA. Cabe subrayar, en referencia a esto, el carácter potestativo que la LOFCA, como ley orgánica, tenía para el legislador en el desarrollo de la Constitución, dado el tenor del artículo 157.3. Asimismo, hay que destacar que, en sentido material, es imposible identificar esta norma como ley orgánica, salvo que se aplique un criterio tautológico, pues su contenido no es relativo «al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas», ni por descontado aprueba ningún estatuto, ni afecta al «régimen electoral», que son los tres supuestos materiales de estas leyes recogidos en el artículo 81 de la Constitución. Así que la LOFCA es una ley orgánica de las «demás previstas en la Constitución», como termina estableciendo el citado precepto.

La LOFCA, además, es una ley materialmente financiera y, por lo tanto, una ley especial. Sin embargo, el problema se plantea, una vez más, sobre el tema de la posición jerárquica en la que hay que situar esta norma ante posibles colisiones o discordancias con aspectos financieros regulados en los estatutos o en otras leyes habilitadas por disposiciones estatutarias, como sucede con el artículo 48 del Estatuto de autonomía de Aragón. El propio artículo 1 de la LOFCA no es precisamente un ejemplo de técnica legislativa cuando establece que «la financiación de las comunidades autónomas se regirá por la presente Ley orgánica y por el Estatuto de cada una de estas comunidades [...]», añadiendo, en su disposición final, que «las normasPage 268 de esta Ley serán aplicables a todas las comunidades autónomas, debiendo interpretarse armónicamente con las normas contenidas en los respectivos estatutos».

Y esa interpretación armónica —prescindiendo incluso de los argumentos anteriormente expuestos sobre la posición preeminente de los estatutos de autonomía en relación con el resto de leyes orgánicas, entre las que necesariamente hay que incluir la LOFCA, por más que ésta resulte de la búsqueda de un consenso político— sólo puede realizarse por vía de los principios y las disposiciones institucionales y del nivel secundario que respecto a las mismas recogen los estatutos de autonomía. Referente a ello, y para evitar inútiles reiteraciones, tenemos que remitirnos al epígrafe sobre el principio de autonomía financiera y el modelo de financiación autonómica. Del valor y naturaleza del Estatuto de autonomía y de una interpretación exclusivamente constitucional no puede ponerse en duda la aplicación preferencial de aquél frente a cualquier norma, excepción hecha de la Constitución, cualquiera que sea su rango y consideración.

No obstante, no se cuestiona aquí el papel que la LOFCA ocupa en la regulación y evolución de los institutos jurídicos encargados de fijar la estructura e identidad de los sucesivos modelos en el sistema de financiación autonómica y dentro del denominado bloque de constitucionalidad. Así, según la Sentencia 68/1996 del Tribunal Constitucional:

Con el artículo 157.3 CE, que prevé la posibilidad de que una ley orgánica regule las competencias financieras de las comunidades autónomas, no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedara exclusivamente al albor de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los estatutos de autonomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de ley orgánica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el artículo 157.1 CE requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una ley orgánica —la actual LOFCA— pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera.

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Ahora bien, esta finalidad uniformadora debe someterse a una serena reflexión constitucional. Para ello hay que poner en relación con el artículo 157.3 (remisión a la ley orgánica para regular el ejercicio de las competencias financieras) el uso que el título VIII de la Constitución efectúa del término competencias, que hace refe-Page 269rencia a la asunción por una comunidad autónoma de la disponibilidad sobre una determinada materia a través de su Estatuto de autonomía. Competencias estatutariamente asumidas dentro de las materias constitucionalmente asumibles. Ésta es la norma constitucional para la delimitación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, como subrayó de forma particularmente solemne el Tribunal Constitucional en su Sentencia 76/1983 (en ocasión de la controvertida LOAPA): «Por lo que se refiere a la delimitación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, de acuerdo con lo que determina el artículo 147.2.d de la Constitución son los estatutos de autonomía las normas llamadas a fijar las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución [...].»¹⁰

Y esta norma resulta aplicable también a la financiación autonómica. Así, la LOFCA no es una norma atributiva de competencias, sino reguladora del ejercicio de las competencias financieras asumidas por las comunidades autónomas a través de sus estatutos de autonomía. Así lo reconoce expresamente esta norma, cuyo artículo 10.2 dice textualmente: «Se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del correspondiente Estatuto, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una ley específica». Dicho en otras palabras: la LOFCA como decisión unilateral del Estado pudo insertarse en el bloque de constitucionalidad autonómico cuando el derecho a la autonomía todavía no había sido ejercido por los distintos entes territoriales en colaboración con el Estado. Sin embargo, en la actualidad, la LOFCA sólo puede ser una norma reactiva, es decir, una norma que reacciona ante los cambios que introduzcan o propicien los estatutos de autonomía en la financiación autonómica a través del procedimiento de reforma en ellos previsto. Si se reforman los estatutos y se revisan, de modo particular o generalizadamente, la financiación autonómica, entonces podrá o deberá intervenir el legislador estatal a fin de regular el ejercicio de las nuevas competencias financieras. Éste sería el caso de una materialización del Acuerdo bilateral entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Aragón, en el cual, si convinieran en aspectos sustanciales en materia de financiación, implicaría no sólo la aprobación mediante ley estatal sino, posiblemente, la modificación de las leyes de financiación y de cesión de tributos.

La reforma de los estatutos de autonomía es el procedimiento a través del cual se garantiza el derecho de los territorios (esto es, de su representación democrática) a participar en la definición del bloque de constitucionalidad. No obstante, el procedimiento actual, vía LOFCA, que ha supuesto una modificación sustancial del bloque de constitucionalidad, se ha producido sin que aquellas representaciones soberanas hayan participado en la aprobación del nuevo modelo de financiación autonómica, ya que en el Consejo de Política Fiscal y Financiera únicamente están presentes los gobiernos de las comunidades autónomas. Si se aceptase esta forma de proceder, resultaría que el bloque de la constitucionalidad puede serPage 270 modificado unilateralmente por el legislador estatal previo acuerdo de los gobiernos autonómicos (y no de todos) en un órgano meramente consultivo, cuya intervención ni siquiera resulta obligatoria, según reiterada jurisprudencia constitucional (STC 63/1986, 96/1990, 237/1992 y 68/1996), y cuyas decisiones tampoco trascienden por estar excluidas de ser publicadas en el Boletín Oficial del Estado.