Comentario al decreto de creación de los órganos de defensa de la competencia de la generalitat de cataluña

Autor:Julio Costas Comesaña
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Mercantil
Páginas:1177-1194
RESUMEN

I. Antecedentes: Génesis de la competencia ejecutiva de las comunidades autónomas en materia de defensa de la competencia - II. Los órganos de defensa de la competencia de cataluña - III. Competencias de los órganos catalanes de defensa de la competencia

 
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I Antecedentes: Génesis de la competencia ejecutiva de las comunidades autónomas en materia de defensa de la competencia

En el contexto de mutación política y económica creado por la Constitución y por el Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas, la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de habilitación al Gobierno para proceder a la adaptación del ordenamiento español al Derecho comunitario, menciona la Ley 110/1963, de 20 de julio, sobre Represión de las Prácticas Restrictivas de la Competencia, entre las que debían ser objeto de adaptación. A tal objeto se constituyó una comisión en torno al TDC, que, aunque acertadamente observó que tal adaptación no era necesaria porque las reglas del TCE y las de Derecho derivado relativas a la libre competencia gozan de efecto directo, consideró necesario elaborar una nueva Ley, que fue aprobada por el Parlamento como Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC).

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A pesar de que la Constitución y los Estatutos de Autonomía habían dado un vuelco radical a la estructura territorial del Estado, mediante la descentralización del poder político hacia las CCAA, la LDC desconoce esta nueva realidad política. A lo largo del texto no aparece ninguna referencia, no ya a las materias de competencia de las Comunidades Autónomas y conexas con la libre competencia (v. gr., comercio interior, defensa de los consumidores y usuarios...), sino incluso a la posibilidad de colaborar o ser parte en los expedientes abiertos en aplicación de la LDC que afecten de especial manera a una Comunidad Autónoma. Las únicas referencias se encontraban en el artículo 26.2 (las CCAA pueden dirigirse al TDC para que emita informe sobre materias de libre competencia) y en el artículo 51.2 LDC para imponerle el deber de colaborar con el Servicio de Defensa de la Competencia (SDC) y con el TDC en el ejercicio de sus funciones instructora y resolutoria. Esta ignorancia del Estado autonómico se tradujo, en materia de órganos de defensa de la competencia, en la reproducción del sistema de tutela administrativa establecido por la LPRC: un Tribunal de Defensa de la Competencia, adscrito al Ministerio de Economía pero funcionalmente independiente (art. 20 LDC), encargado de la resolución de los expedientes administrativos tramitados por el SDC, integrado en la estructura orgánica y jerárquica del Ministerio de Economía.

Como tales órganos de la Administración General del Estado, el SDC y el TDC extendían su competencia a todo el territorio español, incluso respecto de aquellas conductas restrictivas o abusivas que sólo son aptas para producir efectos restrictivos en un mercado local o intraautonómico. Así resultaba de diversos preceptos de la LDC [arts. 1, 2.2, 4, 6, 7, 9, 10, 25.a) y c), 26.1.a) y b), 31.a) y b) y 51], y con claridad meridiana del artículo 20, que en su redacción anterior a la modificación operada por la Ley 24/2001 afirmaba sin matices que la competencia del TDC «se extiende a todo el territorio español». Afirmación de competencia exclusiva y excluyente que ratificaban los artículos 1 y 3 del Reglamento del Tribunal: «El Tribunal de Defensa de la Competencia ejerce su jurisdicción en todo el territorio español para asegurar la libre actividad del mercado, dentro del orden económico exigido por el bien común. Su jurisdicción se extiende a todas las situaciones que se contemplan en la Ley, siempre que produzcan sus efectos dentro del mercado nacional. La competencia del Tribunal, en cuanto a las declaraciones e intimaciones previstas en la Ley, será privativa en el orden administrativo».

En opinión del TDC, la nueva estructura descentralizada del Estado no condicionaba la aplicación del Derecho de defensa de la competencia porque, «el reconocimiento de la economía de mercado por la Constitución como marco obligado de la libertad de empresa y el compromiso de proteger su ejercicio por parte de los poderes públicos (...) suponen una política —y por ende una legislación y organización de defensa de la competencia— que garantice la igualdad, evite la discriminación y atienda debidamente al principio de la unidad de mercado de todo el territorio nacional, con base en el artículo 2 de la misma Ley FundamentalPage 1179que establece "un principio de unidad que se proyecta en la esfera económica por medio de diversos preceptos constitucionales, tales como el artículo 123, entendido en su totalidad, el 131.1, el 139.2 y el 138.2, entre otros" (SSTC 17/1982, 39/1982 y 71/1982)». Opinión que el TDC ha mantenido invariablemente en numerosas resoluciones, entre otras, de 18 de diciembre de 1991 (Expte. 296/91, Cofradías de Pescado de Cantabria) y de 28 de junio de 1995 (Expte. 351/94, Asociación de Tocoginecólogos de España). Posición que fue apoyada por el TS en Sentencias de la Sala Primera de 18 de mayo de 1985 {Aranzadi Jurisprudencia, núm. 2.397) y de 4 de noviembre de 1999 (La Ley, núm. 1.851, 2000). En la doctrina, por todos: PETITBÓ JUAN y BERENGUER FUSTER, «La aplicación del Derecho de la competencia por órganos jurisdiccionales y administrativos», Anuario de la Competencia 1998, págs. 25 y sigs.

Este monopolio del SDC y del TDC en la ejecución de la LDC fue tachado de inconstitucionalidad por los grupos parlamentarios catalán y minoría vasca durante la tramitación parlamentaria del proyecto de LDC, en la medida que la atribución a órganos del Estado de las competencias de tutela de la libre competencia respecto de conductas cuyos efectos restrictivos no superaban el territorio de sus respectivas CCAA constituía una invasión de las competencias de ejecución en esta materia asumidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, que debían ser ejercidas por órganos de la Administración autonómica. Sin embargo, la mayoría parlamentaria, utilizando parecidos argumentos a los esgrimidos por el TDC antes reproducidos, desestimó las enmiendas que en tal sentido presentaron aquellos grupos parlamentarios, lo que provocó que posteriormente el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña interpusiesen sendos recursos de inconstitucionalidad contra diversos artículos de la LDC recién aprobada, por considerar que no respetaban el orden constitucional de distribución de competencias en la materia «defensa de la competencia».

Diez años más tarde, en la Sentencia 208/1999, de 11 de noviembre, el TC admite parcialmente los recursos, resolviendo por mayoría que es inconstitucional la cláusula «en todo o en parte del mercado nacional», contenida expresamente o por remisión en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 25.a) y c) de la LDC, en la medida en que desconoce las competencias ejecutivas de la legislación estatal sobre defensa de la competencia atribuidas a las CCAA recurrentes en sus respectivos Estatutos a través de la materia «comercio interior». En particular, el Alto Tribunal viene a considerar (Fundamentos de Derecho 6.° y 7.°) la LDC conforme a la Constitución en tanto representa el ejercicio de una competencia estatal y en tanto además atribuye al Estado todas las actuaciones ejecutivas (inspección, control y sanción), incluidas las que hayan de realizarse en el territorio de cualquiera de las Comunidades Autónomas, respecto de las conductas y prácticas que: 1) teniendo lugar incluso en un ámbito territorial no superior al de una Comunidad Autónoma, y 2) puedan limitar la libre competencia en el conjunto del mercado nacional o en ámbitos supraautonómicos. Mientras que su inconstitucionalidad resulta en laPage 1180medida que atribuye al Estado la totalidad de la competencia ejecutiva, cuando a las CCAA cabe atribuir las actuaciones ejecutivas (inspección, control y sanción) que: 1) hayan de realizarse en el territorio de la Comunidad Autónoma; 2) respecto de las conductas y prácticas que hubiesen tenido lugar en un ámbito territorial no superior al de la Comunidad Autónoma; 3) puedan limitar la competencia en el ámbito de la respectiva Comunidad Autónoma, y 4) no puedan afectar a un ámbito supraautonómico o al conjunto del mercado nacional [más extensamente, véase mi comentario a la STC enADI, XX, 1999, pág. 437 y sigs.].

El TC reconoce además al Estado, en virtud de sus competencias normativas, la competencia de: a) articular los mecanismos de coordinación que garanticen la uniformidad de la disciplina de la competencia en todo el mercado nacional; b) establecer los criterios de conexión pertinentes, siempre que resulten constitucional y estatutariamente correctos, y c) determinar los imprescindibles mecanismos de colaboración e información recíproca. Por ello, el TC difirió la nulidad de los preceptos declarados inconstitucionales hasta el momento que, establecidos por Ley estatal los criterios de conexión pertinentes, pudieran las Comunidades Autónomas ejercitarlas.

Dando cumplimiento a este mandato, la Disposición Final Segunda de la Ley 52/1999, de 28 de diciembre, de reforma de la LDC (en tramitación en el Senado cuando se publicó la STC), ordenaba al Gobierno que antes del mes de octubre de 2000 debía presentar en el Congreso de los Diputados «un proyecto de ley por el que se regulan los criterios de conexión determinantes de la atribución al Estado y...

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