Descentralización administrativa y disciplina presupuestaria: análisis empírico de los grandes municipios españoles
| Autor | Leonor Mora Agudo |
| Páginas | 149-201 |
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El objetivo de nuestro estudio empírico será el contraste de la existencia o no de relación alguna entre el nivel de descentralización alcanzado por un ayuntamiento y la consecución de disciplina presupuestaria. Determinaremos el nivel de descentralización logrado a través de la construcción de un índice de descentralización y, la disciplina presupuestaria a través de indicadores presupuestarios y financieros, algunos de ellos con cierta tradición en el régimen local español.
El índice de descentralización a construir en nuestra investigación pretende ser un ratio que nos permita medir el nivel relativo de descentralización a través de dos grupos de información: el número de entes locales dependientes (organismos, entes y sociedades mercantiles) con que cuenta cada uno de los ayuntamientos estudiados y, la importancia presupuestaria de la descentralización alcanzada medida a través de una ponderación del número de entes dependientes para cada ayuntamiento en función de la tipología del ente y, de la actividad o sector económico en el que éste desarrolle su actividad.
Nuestra fuente de información para la construcción del índice será el "Censo de entes locales" publicado anualmente por el Ministerio de Economía y Hacienda y, en concreto, el último censo disponible realizado a 1 de enero de 2005, disponible en http://serviciosweb.meh.es/apps/ispl/.
Por su parte, y en relación con los indicadores de salud o disciplina presupuestaria, hemos realizado una selección de ratios que construiremos a partir de la información presupuestaria disponible. Se trata de ratios en torno al equilibrio presupuestario y financiero, alguno de los cuales cuenta con una definición legal en el texto refundido de la LRHL56.
Las variables que proponemos para la determinación de la disciplina presupuestaria alcanzada por una corporación local serán:
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Variables presupuestarias
- Déficit no financiero
- Ahorro Bruto
- Ahorro neto
Variables financieras
- Nivel de endeudamiento acumulado
- Carga financiera
- Variación neta de pasivos financieros o nivel de apelación neta al endeudamiento durante el ejercicio (nueva deuda menos amortizaciones).
Entendemos que un ente público conseguirá una mejor disciplina presupuestaria cuanto mejores sean los ratios presupuestarios (menor déficit y mayores ahorros brutos y netos), y los financieros (menor nivel de endeudamiento acumulado y menor variación neta de pasivos financieros)
La información relativa a la disciplina presupuestaria alcanzada por los ayuntamientos de nuestra muestra se referirá a observaciones realizadas para un intervalo temporal de al menos cinco ejercicios económicos: 2001 a 2005. La consideración de una serie temporal en lugar de trabajar con un único ejercicio económico permitirá ampliar nuestras observaciones, evitando el sesgo derivado de circunstancias extraordinarias acontecidas en un ejercicio económico determinado.
Hemos seleccionado una muestra de ayuntamientos conforme al criterio "tamaño poblacional" sobre la que trataremos de medir la correlación, o en su caso ausencia de correlación, entre la descentralización administrativa y el nivel de disciplina presupuestaria.
Un primer acercamiento a las fuentes estadísticas pone de manifiesto la existencia de cierta relación entre las variables "tamaño poblacional" (número de habitantes del municipio) y "grado de descentralización" (número de entes dependientes de la administración local), de tal forma que cuando una aumenta la otra también lo hace. Ante esta realidad hemos optado por construir una muestra a partir de los entes locales de gran tamaño donde se concentran la mayor parte de las fórmulas descentralizadas de gestión, esto es, aquellos que tienen más de 100.000 habitantes.
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Nuestra fuente de información para la determinación del número de habitantes de cada municipio es el último censo oficial disponible del Instituto Nacional de Estadística (INE), cuyos datos son ofrecidos por el Ministerio de las Administraciones Públicas a través de su página web oficial (www.igsap.map.es). En este sentido conviene destacar cómo son dos las fuentes posibles sobre la población española por municipios: el INE y los padrones municipales. Se trata de fuentes discrepantes, con un ligero sesgo al alza en la segunda, como consecuencia del interés de los gestores locales por alcanzar mayores niveles de población a fin de aprovechar las oportunidades económicas de un modelo de financiación basado en la segmentación por tramos poblacionales57.
A partir del citado censo constatamos la existencia de 56 municipios cuya población supera los 100.000 habitantes. La mayor parte de los municipios seleccionados se corresponden con capitales de provincia (35), ciudades dormitorio situadas en el área metropolitana de grandes ciudades (13) o poblaciones de gran desarrollo turístico (3).
Así pues hemos elegido el grupo de municipios con población superior a los 100.000 habitantes como muestra de nuestro estudio. Nuestra elección ha tenido en cuenta la dimensión de los municipios españoles, y busca como objetivo centrar nuestra investigación en los que podríamos considerar de tamaño "grande". En este sentido podemos aportar como referencia el caso de EE.UU. donde un estudio elaborado en 1950 calificaba como Área Metropolitana estándar aquellas ciudades cuyo núcleo central superaba los 300.000 habitantes (MINISTERIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 2002, p.20).
La primera característica de nuestra muestra es la gran heterogeneidad de las corporaciones locales que la componen. Esta heterogeneidad viene determinada por las distintas realidades municipales en los ámbitos político y socio-económico y, sobre todo, por el tamaño poblacional de cada municipio.
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Tabla nº 1.3. Detalle de las Corporaciones Locales de la muestra
| AYUNTAMIENTOS (Más de 100.000 habitantes) | nº habitantes |
| A CORUÑA ALBACETE ALCALÁ DE HENARES ALCORCÓN ALGECIRAS ALICANTE ALMERÍA BADAJOZ BADALONA BARCELONA BILBAO BURGOS CÁDIZ CARTAGENA CASTELLÓN DE LA PLANA CÓRDOBA DOS HERMANAS ELCHE FUENLABRADA GETAFE GIJÓN GRANADA HUELVA JAEN JEREZ DE LA FRONTERA L´HOSPITALET DE LLOBREGAT LAS PALMAS DE GRAN CANARIA LEGANÉS LEON LLEIDA LOGROÑO MADRID MÁLAGA MARBELLA MATARÓ MÓSTOLES MURCIA OURENSE OVIEDO PALMA DE MALLORCA PAMPLONA SABADELL SALAMANCA SAN CRISTOBAL DE LA LAGUNA SAN SEBASTIÁN SANTA COLOMA DE GRAMANET SANTA CRUZ DE TENERIFE SANTANDER SEVILLA TARRAGONA TERRASSA VALENCIA VALLADOLID VIGO VITORIA ZARAGOZA | 239.434 149.507 172.418 147.787 105.066 283.243 170.994 136.319 208.994 1.505.325 353.943 166.251 137.971 183.799 146.563 314.034 100.871 198.190 178.221 150.532 269.270 243.341 141.334 111.406 185.091 242.480 364.777 173.426 137.384 113.040 131.655 2.957.058 534.207 110.847 107.191 197.062 367.189 109.051 201.005 346.720 186.245 185.170 158.523 133.340 181.064 116.064 214.153 185.231 702.520 115.153 174.756 746.612 318.293 287.282 218.902 610.976 |
Fuente: elaboración propia a partir del Censo INE
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Los niveles competenciales y el modelo de financiación constituyen las dos características básicas sobre las que centraremos los elementos diferenciadores de los ayuntamientos que componen nuestra muestra. Así, mientras que en la primera de las características citadas la homogeneidad legal es mayor, en lo referente al modelo de financiación existen elementos diferenciadores que suponen el reconocimiento del legislador de la especificidad propia de ayuntamientos con realidades socioeconómicas y problemática financiera específica.
La LRBRL establece las materias en las que los municipios podrán ejercer competencias propias (artículo 25.2) y el catálogo de servicios mínimos obligatorios a prestar por éstos según el tamaño poblacional de los mismos (artículo 26.1). En este sentido, el tramo de municipios de más de 50.000 habitantes constituye el techo máximo de la LRBL. Esto es, la Ley no prevé competencias específicas para los municipios de más de 100.000 habitantes distintas de las que prevé para aquellos que superan los 50.000 habitantes, y en consecuencia, tampoco discrimina por desarrollo competencial dentro del grupo de más de 100.000 habitantes.
Gráfico nº 1.3. Los servicios municipales mínimos obligatorios
[ VEA EL GRAFICO EN EL PDF ADJUNTO ]
Fuente: elaboración propia a partir del artículo 26.1. de la LRBRL
No obstante, y al margen de la LRBRL es frecuente que los ayuntamientos se excedan en sus ámbitos competenciales ofreciendo servicios de carácter voluntario a sus ciudadanos, o bien desarrollando de forma muy significativa en su aspecto cualitativo el nivel de prestación dePage 154 algunos de ellos. Esta circunstancia se encuentra más acentuada en los municipios de tamaño grande y en aquellos otros fuertemente dependientes del desarrollo turístico.
La intensificación del desarrollo competencial municipal constituye una característica muy relevante en nuestra investigación, puesto que, en principio y a la espera de contrastar nuestra información, altos niveles competenciales podrían derivar en administraciones fuertemente descentralizadas y con necesidades financieras para el sostenimiento de los mismos.
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