Sobre la organización, función y naturaleza del sistema arbitral de consumo

AutorMarcos Gómez Puente
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo - Universidad de La Rioja
Páginas200-226

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1. Introducción

Entre los principios rectores de la política económica y social que formula nuestra Constitución (CE) se encuentra el de la defensa de los consumidores y usuarios, que ha ido encontrando paulatina acogida en la más reciente legislación civil y mercantil y que, ahora, forma también parte de los que inspiran el Derecho de la Unión Europea (art. 153 Tratado de la Comunidad Europea, v.c.).

En efecto, de acuerdo con el art. 51.1 CE, «los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos». Mandato constitucional al que ha venido a dar cumplimiento, junto con otras normas (mercantiles, penales, procesales, administrativas...), la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU).

Entre otras medidas, la LGDCU encomendó al Gobierno el establecimiento de un sistema arbitral que, sin formalidades especiales, atendiera y resolviera con carácter vinculante y ejecutivo las quejas o reclamaciones de los consumidores y usuarios, salvo que concurriera intoxicación, lesión o muerte o existieran indicios. racionales de delito y sin perjuicio de la protección administrativa o judicial (art. 31.1 y disposición final 4.a, cuyo cumplimiento, ordenado nuevamente por la disposición adicional 1.1 de la Ley de Arbitraje (LA), llevó casi una década hasta la aprobación del Real Decreto 636/1993, de 3 de mayo, que reguló el Sistema Arbitral de Consumo [RSAC]).

En esta decisión tuvo que ver, seguramente, la situación de la justicia ordinaria. Aunque también el art. 24 CE exige una tutela judicial efectiva, la saturación y escasez de medios de los órganos judiciales alargaban excesivamente -y alargan- la duración de los procesos, lo que unido al coste de la postulación procesal, hacía muchas veces que fuera inútil o estéril el sostenimiento de acciones en materia de consumo, normalmente de pequeña cuantía. Podía haberse optado por algún tipo de reforma procesal, por innovaciones orgánicas o por la gratuidad de la postulación en este ámbito, para hacer realidad los objetivos constitucionales. Pero finalmente Page 201 se optó, sin excluir otras alternativas futuras, por la técnica arbitral, pensando quizás también en aliviar así la carga de la jurisdicción civil.

El arbitraje de consumo, pues, fue concebido como uno de los «procedimientos eficaces» para la defensa de los intereses económicos de los consumidores que demandaba el art. 51 CE. Ciertamente, el legislador no podía prescindir de la tutela jurisdiccional ni sustituirla, pues lo impedía el art. 24 CE, pero sí ofrecer una alternativa más ágil: la resolución arbitral de los conflictos por medio de una organización administrativa. Y así lo hizo.

La decisión de implantar un arbitraje de corte administrativa, de encomendar a la Administración esta función o servicio arbitral, seguramente tuvo que ver con las características típicas -al menos en sede teórica o de principio de la organización administrativa. Me refiero a los principios que le inspiran y que formula el art. 103.1 CE: objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. Principios que aportan a la Administración una flexibilidad orgánica y organizativa de la que no dispone la organización judicial, que pueden agilizar su acción y que facilitan la acumulación o compartición de medios o recursos, lo que unido a su capacidad normativa, podía potenciar la utilización por los particulares de este procedimiento alternativo que, en cualquier caso, resultaría más accesible a los consumidores que el arbitraje netamente particular.

El arbitraje de consumo es, por tanto, una alternativa a la justicia ordinaria, un equivalente jurisdiccional que procura, en un sentido amplio, el acceso de los consumidores a la justicia. Un acceso que en el Derecho del Consumo no conduce sólo a los tribunales de justicia, sino al conjunto de instancias de diversa naturaleza que tiene a su disposición el consumidor o usuario para asegurar la realización de los derechos que le concede la ley y que, sin perjuicio de la protección general que otorga el art. 24 CE, constituye una respuesta -aunque no la única posible- al principio de especialidad en la defensa de los consumidores y usuarios que formula el art. 51.1 CE.

Dicho arbitraje, como vamos a estudiar, se halla confiado a la Administración, lo que no constituye una novedad radical. En realidad, hace ya algún tiempo que entre las funciones atribuidas a los entes públicos se incluye la resolución extrajudicial de algunos conflictos jurídicos -de causa particular (inter privatos) o administrativa (si es parte una Administración) y sobre derechos administrativos o privados- por diversos medios, incluido el arbitraje. Pero la intervención arbitral de la Administración es relativamente reciente y se advierte aún, en la legislación y la doctrina, una cierta confusión o falta de acuerdo respecto del contenido de esta clase de actividad de la Administración.

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Por eso, antes de estudiar las características orgánicas y funcionales del sistema arbitral de consumo, con el fin de establecer su naturaleza, hemos de buscar una perspectiva más general y parar mientes, brevemente, en la actividad arbitral de la Administración.

2. La actividad arbitral de la administración

No es unívoco el empleo del término arbitraje en el Derecho Administrativo. Bajo dicha expresión, en efecto, se ponen diferentes técnicas de resolución extrajudicial de los conflictos que no son, en sentido estricto, arbitraje. Es ésta una institución tradicional del ordenamiento jurídico-privado cuyos perfiles se hallan nítidamente definidos por la Ley 36/1988, de 5 de diciembre (LA), y por la doctrina legal y científica, aunque preste su nombre a otras realidades.

De acuerdo con esa Ley, el arbitraje es un medio extrajudicial y voluntario de resolución de conflictos jurídicos. «Mediante el arbitraje -dice su art. 1- las personas naturales o jurídicas pueden someter, previo convenio, a la decisión de uno o varios árbitros las cuestiones litigiosas surgidas o que puedan surgir en materias de su libre disposición conforme a Derecho.»

Son las partes, pues, las que libre o voluntariamente -no podría ser de otra forma toda vez que el art. 24.1 CE reconoce el derecho a una tutela judicial efectiva- renuncian a la vía jurisdiccional y acuerdan someter su controversia a la decisión o laudo de unos árbitros. Laudo cuyo carácter imperativo deriva de dicho convenio arbitral cuya eficacia y objeto pueden asegurar las partes a través de la jurisdicción ordinaria (a la que compete pronunciarse sobre la validez o nulidad del convenio arbitral o del laudo y sobre la ejecución de éste).

La exclusión voluntaria de la vía judicial para la resolución de un conflicto es, por tanto, la nota esencial del arbitraje; su perfil institucional, lo que permite distinguirlo de otros medios de resolución extrajudicial de conflictos. De manera que no pueden calificarse de arbitrales los medios imperativos que excluyen la vía judicial, pues falta la voluntariedad -y además son, por ello mismo, inconstitucionales ex art. 24 CE (así, por ejemplo, la STC 174/1995, de 23 de noviembre, referida a la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres que al presumir la existencia de un convenio arbitral convertía, de facto, en obligatorio el arbitraje ante las Juntas Arbitrales de Transporte)-. Y tampoco son arbitrales los medios imperativos (los recursos administrativos, por ejemplo) o voluntarios (como la conciliación o la mediación) que no cierran o excluyen la vía judicial.

En el Derecho Administrativo, sin embargo, se recurre al término arbitraje para calificar algunos medios de resolución extrajudicial de conflictos que, por las razones apuntadas, no merecen dicha consideración. Una Page 203 confusión que también se explica, en parte, por la denominación de los órganos encargados de actuarlos o por haberse atribuido a un mismo órgano funciones resolutorias de conflictos de variada naturaleza. Son medios o procedimientos de resolución que pueden referirse tanto a conflictos en los que es parte la Administración como a conflictos en los que actúa como tercero dirimente.

Así, por ejemplo, el art. 107.2 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) prevé que en sustitución del recurso de alzada puedan establecerse «procedimientos de impugnación, reclamación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas». Pero ninguno de estos medios podría tener carácter arbitral, según lo expuesto, porque no cierran la vía judicial, ya que el laudo resultante sería impugnable, como cualquier otra decisión administrativa, ante la jurisdicción contenciosoadministrativa. Como lo son, por poner otro caso, las resoluciones-laudo de las Juntas Arbitrales de Financiación Autonómica (arts. 23 y 24 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, 45 de la Ley 28/1990, del Convenio Navarro, o 39 de la Ley 38/1997, del Concierto Vasco).

Y lo mismo sucede con algunos supuestos arbitrajes en los que la Administración interviene como árbitro, no como parte. Así, por ejemplo, tampoco es auténticamente arbitral el «laudo de obligado cumplimiento» que la Administración puede dictar ante una situación de huelga (art. 10.1 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo), pues no cierra el acceso a la vía judicial, pudiéndose impugnar libremente (por cualquier motivo) el laudo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Estos dos ejemplos...

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