Constitución de derecho de superficie sobre bienes inmuebles de carácter patrimonial
| Autor | Mas Villarroel, Luciano José |
| Páginas | 554-573 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 20 de mayo de 2005 (ref.: AEH-Patrimonio 34/05). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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1. Expone el escrito de consulta los antecedentes de las cuestiones planteadas en los siguientes términos:
El Estado gestiona una serie de viviendas, en su gran parte de considerable antigüedad, cuya propiedad deriva de anteriores políticas de prestación de alojamiento a determinadas categorías de funcionarios u otro personal o para atender a situaciones o colectivos concretos.
La competencia sobre una parte de estas viviendas corresponde en la actualidad a la Dirección General del Patrimonio del Estado por motivos diversos, de modo que esta Unidad gestiona una tipología de inmuebles de origen y características muy variadas: así, bienes procedentes del Patrimonio Nacional, de acuerdo con lo previsto en la Ley de 1982; viviendas procedentes del Ministerio de Fomento destinadas a peones camineros; viviendas del Parque Móvil ocupadas por conductores; otras viviendas construidas por el Estado para colectivos determinados, en ocasiones desfavorecidos (pescadores, estibadores portuarios, vigilantes, etc.).
La situación jurídica de estos bienes es igualmente diversa y sujeta a una amplísima casuística. Si bien la mayor parte de las viviendas se encuentran habitadas y sujetas a algún tipo de contrato de arrendamiento, otras se hallan ocupadas por quien en su momento recibió la vivienda por razón de su servicio y que posteriormente no han sido abandonadas. En este último supuesto por tanto, no existe una relación jurídica en vigor, si bien se reconoce la existencia de tal ocupación.
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No siendo vocación de esta Dirección General el mantenimiento de un parque inmobiliario de estas características, que generan una importante problemática de gestión, en determinados momentos se han realizado de forma puntual enajenaciones directas de estas viviendas a sus ocupantes, bien por razones excepcionales, de acuerdo con la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, bien por ostentar el usuario un título de ocupación o arrendamiento que legitima una adquisición preferente. Dicha enajenación resulta más sencilla en el último supuesto citado, ya que la relación jurídica que une al Estado con el ocupante se encuentra definida y permite a su vez realizar una tasación del bien que reconozca los derechos que deriven del título de ocupación correspondiente.
En el supuesto, sin embargo, de viviendas ocupadas por quienes en su momento recibieron el bien bajo determinadas circunstancias y por un título que posteriormente ha decaído, dicha enajenación resulta más problemática por varios motivos:
- En primer lugar, la venta ha de realizarse al precio tasado por los servicios técnicos, sin que pueda aplicarse alguna minoración por un arrendamiento en vigor (todo ello sin perjuicio de que en el precio se tenga en cuenta la situación de ocupación como un hecho que disminuya el valor del bien), lo que la hace más onerosa.
- En segundo lugar, la falta de una relación jurídica en vigor en algunas ocasiones ha supuesto el "abandono" o falta de control por parte dei Estado de tales bienes, de modo que los usuarios han venido ocupando y manteniendo el bien de forma pacífica, han reconstruido incluso la propia vivienda, y han asumido las cargas propias del bien.
- En tercer lugar, la aplicación a estos supuestos de las reglas civiles comunes sobre accesión puede resultar difícil considerando la complejidad de la situación jurídica generada.
- Por último, el titular del primitivo título puede haber fallecido, de modo que si bien puede no caber en principio la transmisión de un derecho a sus sucesores sin embargo, éstos suelen ocupar la vivienda.
En estos casos la oferta de enajenación puede no ser aceptada, especialmente cuando se trata de colectivos de renta baja que han construido o mantenido estas viviendas durante varias décadas y que sin embargo, presentan un interés por acceder a la propiedad del bien o a algún título legítimo.
Ante esta eventualidad, es no obstante obligación del Estado regularizar la situación de sus bienes ocupados y responder además a la demanda social de solución a este tipo de problemáticas.
Atendiendo a las figuras previstas en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, la posibilidad de ofrecer la concertación de un contrato de arrendamiento o explotación, tal y como se prevé en los artículos 105 y siguientes, puede resultar gravosa para los usuarios y no ajustarse a la complejidad producida en los casos de autoconstrucción o mantenimiento permanente del bien a costa del usuario.
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Por tal motivo esta Dirección General está analizando la posibilidad de acudir a la figura del derecho de superficie, no prevista en la citada norma, pero que podría emplearse atendiendo a la libertad de pactos recogida en el artículo 111.
El objeto del negocio jurídico a celebrar entre la Administración y el ocupante del bien sería el otorgamiento por aquélla de un derecho de superficie a favor del usuario, que se adjudicaría directamente por motivos excepcionales debidamente justificados.
Dicho derecho, que de acuerdo con la doctrina pues constituirse sobre bienes ya construidos, se ajustaría tanto a aquellos casos en que el Estado ha construido la vivienda, como aquellos en los que sobre el suelo estatal se ha procedido a una autoconstrucción y mantenimiento del bien correspondiente.
De otro lado el reconocimiento de este derecho se realizaría por un período de años dilatado, por ejemplo 50 años, siempre con un máximo de 75 según Ley. De este modo la renta o canon a satisfacer -que puede calcularse de diversos modos, incluyendo un valor de tasación minorado por el valor de reversión del bien una vez finalizado el contrato-, resultaría baja y por lo tanto accesible, especialmente si se prevé el pago de un canon periódico durante toda la vigencia del negocio. Posteriormente, transcurrido el plazo señalado, lo construido pasaría a ser propiedad del Estado sin perjuicio de que en cualquier momento el ocupante pueda adquirir la plena propiedad del bien mediante la enajenación directa, bien por un precio previamente pactado y en su caso, actualizado, bien por un nuevo valor de tasación, si se hubieran producido modificaciones sustanciales.
Estos rasgos, propios del derecho que ahora se plantea, tendrían que aunarse con las reglas previstas por la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y específicamente, con las limitaciones propias del pago aplazado o de la enajenación a valor de tasación actualizado, que si aplicaran estrictamente, podrían desvirtuar la naturaleza y el objeto del derecho. En este sentido, debería atenderse a las características del negocio jurídico complejo y del principio de libertad de pactos proclamados en dicha norma, respetando en todo caso el derecho necesario y los principios de buena gestión.
Esta opción, empleada en otros países para la puesta a disposición de viviendas, resultaría novedosa y podría resolver el conflicto que genera para el Estado la propiedad de bienes ocupados por personas que, si bien lo ostentaron, hoy no gozan de título que legitime su ocupación, y cuyo lanzamiento generaría una importante problemática jurídica y social.
[...]
2. Con fundamento en los anteriores datos, la Dirección General del Patrimonio del Estado recaba el parecer de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre las siguientes cuestiones:
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1. Posibilidad de que por parte de la Dirección General del Patrimonio del Estado se concierten con carácter general derechos de superficie sobre sus bienes de acuerdo con la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, atendiendo a circunstancias determinadas o cuando quede justificado en el expediente la idoneidad de esta figura para cada supuesto.
2. Posibilidad de utilizar esta figura expresamente en materia de viviendas ya construidas, considerando además que en algunos casos dicha construcción se ha efectuado casi enteramente por los propios usuarios.
3. Limitaciones que debieran aplicarse a este tipo de contratos, atendiendo tanto a las características del propio derecho de superficie como a la condición del Estado propietario.
4. Procedimiento que habría de seguirse para la concesión de este derecho y elementos esenciales del contrato.
I. Se recaba, en primer lugar, el parecer de este Centro Directivo sobre la «posibilidad de que por parte de la Dirección General del Patrimonio del Estado se concierten con carácter general derechos de superficie sobre sus bienes de acuerdo con la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, atendiendo a circunstancias determinadas o cuando quede justificado en el expediente la idoneidad de esta figura para cada supuesto».
Para la adecuada resolución de esta primera cuestión resulta necesario fijar el concepto y, sobre todo, la naturaleza jurídica del derecho de superficie.
El derecho de superficie, en su modalidad de derecho de superficie urbana -única que aquí interesa, según se desprende del escrito de consulta- y en su moderna configuración, puede ser definido como el derecho real de tener y mantener, temporalmente en terreno o inmueble ajeno, una edificación en propiedad separada, obtenida mediante el ejercicio del derecho anejo de edificar. Partiendo de este concepto, y no obstante la diversidad de criterios sobre su naturaleza jurídica (configuración del derecho de superficie o concesión del ius aedificandum como un derecho de usufructo, caracterización del derecho superficiario como una servidumbre predial del tipo oneris ferendi, consideración del derecho de superficie como un derecho real emparentado con el derecho de propiedad al ser una derogación del principio de accesión inmobiliaria, por lo que habría identidad de naturaleza entre el...
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