La protección de la salud de los consumidores
| Autor | Santiago Muñoz Machado/Antonio Jiménez Blanco |
| Páginas | 40-49 |
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En este tiempo de la descodificación, que es el nuestro, el legislador ha entendido que convenía a los derechos de los consumidores y usuarios, más aún, ha considerado que el artículo 51-1 de la Constitución imponía, la formulación de un texto legal que codifique las muy varias previsiones atinentes a dicha materia, regulaciones que, antes del ¡a nueva ley, aparecían en una legislación abundante y diversificada, tanto más asistemática que coyuntural. A cambio, el legislador trae ahora a un texto único todo el instrumental normativo básico o principia que está decidido a poner a contribución de «la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos», según la fórmula que recoge el citado artículo 51. 1 de nuestra Constitución.
Puede resumirse que, antes de las fechas en que la indicada renovación legislativa llegó a la letra impresa del Boletín Oficial del Estado, la defensa dispensada por los poderes públicos a los consumidores y usuarios era tachada de insuficiente por tres razones: a) porque la legislación existente sobre la materia era escasa, poco rigurosa en su fundamentación jurídica (recuérdese la suerte de los Reales Decretos sobre disciplina de mercado) 1 y poco ambiciosa; b) porque los aparatos administrativos al servicio de la aplicación efectiva de esa legislación eran un punto más que insuficientes y premiosos en su funcionamiento; c) porque el consumidor, nuevo tipo de ciudadano, destilado del acoso de la producción en masa, no participaba debidamente en la protección de sus propios intereses.
Ninguna de estas críticas está exenta de razones, pero es posible que en algunos casos adolecieran de excesos. De la afirmación de que la legislación era insuficiente y asistemática no es difícil dar un salto y afirmar que el legislador tenía desprotegido al consumidor. Lo cual, aunque se haya afirmado, no es cierto, como han demostrado quienes se han ocupado de repasar la situación de nuestra legislación al respecto (Bermejo, A. Bercovitz)2.
Pero es seguro que la reacción contra esas críticas (hechas más en sede política que doctrinal o jurisprudencial; en éstos últimos ámbitos no es posible encontrar apelaciones tan rotundas al caos}, sumada a la circunstancia de que en los últimos años algunos órganos administrativos se hayan especializado en los problemas del consumo (ya es sabido que los órganos administrativos, una vez creados, tiendan a enriquecer la fundamentación normativa de su propia existencia y de las demás funciones que desarrollan}, y a la presión cada vez más insistente de las organizaciones de consumidores, cargadas además de razones por los escándalos que, de vez en cuando, y para la desgracia de todos, quebrantan la paz del consumidor, han sido las justificaciones inmediatas del esfuerzo compilador que el legislador ha hecho en la nueva ley 26/84.
Nadie podrá afirmar, en lo sucesivo, que el legislador no se ha preocupado délos consumidores. Contamos con una ley que recoge sistemáticamente todas las medidas adecuadas para su pro tección y defensa. Todo lo cual es, sin duda, bueno. La duda que le queda al analista es si, además de laudable, el esfuerzo merecía la pena porque se ha llegado a formular un texto legal sólido y perdurable.
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Sin poner en cuestión la solidez del texto, sí me parece en cambio que puede dudarse de su perdurabilidad. Es probable que, a no tardar, la materia ahora codificada estalle en mil trozos normativos. El -temor puede fundarse de muy diversas maneras, pero tal vez basta con apuntar las razones siguientes; a) el elemento subjetivo usado como criterium de la nueva regulación -los conceptos de consumidor y usuario- son extraordinariamente lábiles y escurridizos, cada vez más difíciles de diferenciar del concepto de ciudadano puro y simple, que, obviamente, tiene derechos más amplios y requiere protecciones más intensas y diversificadas que las que la ley dispensa. Por sólo poner una muestra, puede afirmarse que el Estado social -aún en su configuración actual, que es la de la crisis- ha convertido al ciudadano en consumidor y usuario intensivo de servicios públicos del más variado género, perspectiva ésta que apenas si se considera en el nuevo texto legal, más preocupado por establecer una policía eficiente de las actividades privadas, b) El criterio objetivo o material -el consumo- no es más fácilmente apre-hensible y, por lo mismo, delimitable con exactitud; nuestro propio Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de apreciar las dificultades que presenta cualquier ensayo de definición, de manera que se ha visto obligado a declarar que se trata de un concepto de «gran amplitud» y de «contornos imprecisos» entreverado de problemas que se atienden, de ordinario, desde sectores específicos del ordenamiento 3. c) Tampoco es fácil reducir o sistematizar la materia usando como criterio el contenido de la acción administrativa sobre estos problemas, tanto porque muchos de los que afectan al consumidor se resuelven en relaciones entre particulares, como porque el contenido de la acción de las Administraciones públicas crece, varía y se diversifica a ojos vista.
De manera que, en fin, en razón a lo dicho, considerando las dificultades que presenta delimitar la materia consumo, puede afirmarse que, primero, hoy ya, a dos meses de la publicación de la ley, sería ingenuo montar una crítica contra la misma basada en sus omisiones, porque ningún texto legal de esta naturaleza, si no tiene dimensiones enciclopédicas, podrá recoger todo lo legislado o lo que es preciso regular para proteger al ciudadano consumidor; y segundo, las limitaciones del texto se harán más notables en la medida en que las diversas cuestiones que la ley recién aprobada recoge, vayan siendo objeto de atención por otras normas legales.
Este es, desde luego, el sino del legislador de nuestro tiempo. Por lo común, los efectos dichos son inevitables. Lo único que podría añadirse para objetar los merecimientos de la nueva ley de los consumidores es si, en verdad, el consumo es un título, una materia, lo suficientemente clara y delimitable como para pretender ordenar en torno a ella un paquete de medidas legislativas, o era preferible que los múltiples requerimientos de la protección y defensa de los consumidores fueran atendidos en normas sectoriales y separadas (sanitarias de disciplina de mercado, de prácticas restrictivas de la competencia, sobre ventas, etc.) 4, como había sido normal hasta ahora, aunque se hiciera un esfuerzo por mejorarlas y coordinarlas entre sí.
Puede quedar la cuestión en el aire a la espera de que el tiempo y la experiencia de la aplicación de la ley, la respondan. De todas formas, esta perspectiva de análisis retornará una y otra vez en las páginas que siguen, ya que en el tema cuyo comentario se nos ha confiado -la protección de la salud de los consumidores- se manifiesta con particular vehemencia como existen títulos materiales más poderosos -el derecho a la salud, la Sanidad Pública- en torno a los cuales agrupar las soluciones legislativas y ordenar las actuaciones de la Administración. La fuerza atractiva de los mismos impedirá que queden suplantadas por cualquier otra noción. El consumo es, hoy por hoy -y seguramente por siempre- un concepto demasiado inseguro como para pretenderPage 42 ordenar 5 en su torno una legislación y unas actuaciones administrativas que, tradicionalmente, se han apoyado en nociones materiales mucho más definidas. Este es el caso de la Sanidad. De manera que quien desee tener una noción exacta de en qué medida el legislador protege y defiende la salud de los consumidores tendrá que acudir -ahora y luego- a la legislación sectorial sanitaria y no sólo a la legislación sobre defensa a los consumidores: seguirá siendo el título salud y no el título consumo el dominante. Insistiremos después sobre ello.
Esta desmitificación avant la lettre de un código recién estrenado y todavía no mitificado por nadie es, por otra parte, una obviedad; pero tiene un sentido, que es el que merece la pena subrayar para concluir estas reflexiones introductorias. Los defectos e insuficiencias que presentaba la defensa de los consumidores y usuarios en nuestro país -como en otros de nuestro entorno- no han sido debidos tanto a la inexistencia o a la defectuosidad de las normas -aunque también- como la carencia de aparatos administrativos capaces de aplicarlas. Aprobada una ley nueva, el problema de las instancias ejecutoras de la misma sigue tan vivo como antes (corrección: más vivo que antes, porque nuestro sistema de Administraciones públicas se han enriquecido y diversificado y, por tanto, complicado...
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