Protección del medio ambiente desde el punto de vista tributario. Referencia a los tributos locales

AutorDra. Rosa Galapero Flores
Páginas141-170

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1. Introducción Necesidad de regulación jurídica del medio ambiente. Mandato constitucional

En un trabajo cuyo título es el que presentamos, se dan dos circunstancias; por un lado, hay que hacer, si quiera brevemente una referencia al significado de los términos ambiente, medioambiental, elementos naturales o naturaleza y su incardinación en el derecho; y por otro lado, y es la finalidad de este estudio, es preciso analizar el objeto del mismo, que es cómo se regula la tributación del medioambiente en el ámbito de las Haciendas Locales, y cuál es el efecto que esta regulación tiene en la actuación de los ciudadanos.

Respecto a la primera de las premisas aludidas, hemos de decir que la regulación del medioambiente es necesaria, por cuanto se trata de un recurso que, empieza a ser escaso debido principalmente a las actuaciones nocivas del ser humano que repercuten negativamente en la naturaleza y sobre el ecosistema, actuación cuyos efectos perniciosos para la naturaleza se han incrementado especialmente a partir de mediados del siglo XX y cuya protección corresponde a los poderes públicos que mediante la norma-Page 142ción de este aspecto se encarga, entre otras finalidades, de preservarlo1, normación que es evidentemente necesaria2.

Nos encontramos ante una realidad, el medio ambiente, que como bien ha manifestado DE ORO PULIDO LÓPEZ3, refiriéndose a las sentencias de 26 de junio de 1995 y 12 de diciembre de 2000 del Tribunal Constitucional, que tiene un carácter metafóricamente transversal por incidir en otras materias, que tienen por objeto los elementos integrantes del medio -las aguas, la atmósfera, la fauna y la flora, los minerales- o ciertas actividades humanas sobre ellos -agricultura, minería, transporte y, en lo que ahora nos interesa, urbanismo- que, a su vez, generan agresiones al ambiente o riesgos potenciales para él .

Son muchas las ramas del ordenamiento jurídico a las que afecta la regulación del medio ambiente, a lo que ya hizo referencia VAQUERA GARCÍA4, entre ellas: el Derecho Civil, el DerechoPage 143 Constitucional, el Derecho Penal, el Derecho Internacional Público, el Derecho Administrativo y el Derecho Financiero.

ALENZA GARCÍA5, hace referencia a la siguiente definición de Derecho ambiental: es el subsistema jurídico que regula las actividades humanas de incidencia ambiental para preservar los sistemas naturales. No se regula el ambiente, sino las actividades humanas con incidencia o impacto ambiental significativo, de manera que la naturaleza sólo forma parte del contenido regulatorio del Derecho siempre y cuando se refieran o relacionen con la conducta humana . En consecuencia, la protección jurídica del medioambiente es necesaria, porque además la naturaleza también es necesaria para el desarrollo económico de la sociedad y de las personas que la integran. Pero esta regulación jurídica dista de ser sencilla, sino que se trata de una regulación con cierto entramado, hay que tener en cuenta que esta dificultad radica en el propio objeto regulado, por cuanto son muchos los sectores que integran el medioambiente (mar, ríos, aire, montes, campos, suelo, etc.), radicados en distintos territorios cuyas competencias corresponden a distintas Administraciones: local, estatal, autonómica y supranacional; y de cada una de estas Administraciones emanan normas reguladoras de este aspecto social, el medioambiente.

La Constitución Española, como norma fundamental, regula el derecho a disfrutar del medioambiente en el artículo 45, y lo configura como un bien que debe ser protegido, y los poderes públicos están obligados a velar y a intervenir para que se cumpla el contenido de este precepto, que se encuadra dentro de los principios rectores de la política social y econó-Page 144mica6. Consideramos con HERRERA MOLINA7 que el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalizado; es decir, como un valor que es objeto de protección por el ordenamiento jurídico en virtud de un grupo normativo encabezado por un precepto constitucional que informa la totalidad del ordenamiento jurídico, incluido el Derecho tributario .

En torno al contenido de la norma constitucional citada, DE ORO PULIDO LÓPEZ8 ha escrito que la función que atribuye el artículo 45 a los poderes públicos es doble, por un lado, protección y por otro lado, mejora del medioambiente; señalando además que la previsión que se contiene en el apartado 3º del artículo 45 es extraña, por superflua, por cuanto, a juicio del autor citado, lo que intenta reflejar la norma es preocupación por estos temas en el momento de aprobarse la Constitución. El mandato constitucional contenido en este precepto se hace efectivo mediante la aprobación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los Espacios Naturales que establece un régimen jurídico tendente a la protección, restauración y mejora de los recursos naturales9.

No es de la misma opinión VAQUERA GARCÍA10 quien señala que junto al apartado 2 del artículo 45 el apartado 3 son los aspectos más relevantes del precepto, por cuanto establecen la obligación, a cargo de los poderes públicos, de estable-Page 145cer las medidas necesarias para proteger el entorno natural y la responsabilidad de los sujetos que causen daños al medio ambiente, traduciéndose en una necesaria reparación de naturaleza jurídica, exigible por los propios poderes públicos. Con este fin, se permite a los órganos competentes una vía de actuación de cara a influir en los afectados por la normativa ambiental y entre las opciones posibles cabrían los instrumentos fiscales; no obstante, debemos adelantar en este momento, que si estos recaen sobre hechos imponibles que constituyan un ilícito como puede ocurrir en el caso de transgresiones a las disposiciones ecológicas, ello conduciría a su exclusión del ámbito tributario .

Y dentro de estas normas que regulan la actuación de los humanos para que incidan lo menos perjudicialmente posible sobre la naturaleza, se encuentran las normas tributarias. Esto significa que podemos referirnos sin ningún género de dudas a un grupo normativo que podemos calificar como Derecho tributario ambiental.

En cuanto a la contribución del Derecho Tributario al mantenimiento del medio ambiente y a hacer efectivo el contenido del artículo 45 de la Constitución Española, coincidimos con BOKOBO MOICHE11, quien pone de relieve que: El gravamen es apropiado para devolver, a través de un tributo ambiental, los gastos y daños causados al medio ambiente, y, por tanto, para reprivatizar la carga soportada por el Estado. Asimismo, la exigencia de gravámenes ambientales puede ser económicamente eficiente si los perjuicios ambientales se reducen o, por lo menos, pueden ser minorados, allí donde es posible que los indivi-Page 146duos consigan costes más favorables. No obstante, la autora citada12 señala a continuación que el tributo es sólo parcialmente apropiado para difundir entre los particulares, conductas favorables al medio ambiente y conseguir que se realicen. Ello es así fundamentalmente por dos razones: (1) Si el tipo establecido es demasiado bajo se paga el tributo en lugar de disminuir el perjuicio medioambiental; (2) La recaudación de los tributos unida a la posible elevación de la tarifa hace que la protección medioambiental sea incómoda para el Estado, debido a que ello puede llevar aparejada la falta de competitividad de las empresas .

Dentro de este grupo normativo perteneciente al Derecho Tributario, vamos a centrarnos, en este trabajo, en el estudio de la regulación de la tributación medioambiental en el ámbito de las Haciendas Locales.

Esto implica en primer lugar detenernos en las competencias locales en materia de tributación medioambiental. Las entidades locales tiene reconocido por parte de la Constitución Española autonomía para la gestión de sus respectivos intereses en el artículo 137; en la Ley de Bases del Régimen Local se dispone la protección del medio ambiente como una competencia de las entidades locales, expresamente en los artículos 25, 26 y 28 del citado cuerpo legal.

Aludiendo a la regulación local de la tributación medioambiental, y partiendo del principio quien contamina paga, se erige el tributo como un mecanismo que viene a compensar el perjuicio que la persona que contamina ha producido en el medio ambiente, y la clase de tributo empleada en este ámbito competencial son las tasas y las contribuciones especiales, mediante el establecimiento de una tasa o de una contribución especial,Page 147 el contribuyente financia la actividad administrativa mediante la cual obtiene un beneficio que repercute en él mismo. Ahora bien, otra posibilidad consiste en utilizar el tributo como vía para desincentivar al hombre de perjudicar el medio ambiente.

Pero el problema ambiental debe ser resuelto desde la integración de todas las normas al efecto, independientemente del grupo normativo al que estas pertenezcan. Con esto queremos decir, que únicamente el Derecho Tributario medioambiental no resolverá el problema social existente, sino que debe realizarse una labor de conjunto por los distintos grupos normativo y por las distintas sedes de las que provienen las distintas normas reguladoras de este aspecto social.

La regulación de la preservación del medio debe ir por delante de la producción del perjuicio en la naturaleza, porque de poco sirve esta regulación si el perjuicio causado sobre el medioambiente ya es irreparable.

2. Carácter extrafiscal de los tributos medio ambientales

La utilización de los tributos, como hemos señalado anteriormente, se presenta como un instrumento con una finalidad doble a efectos de la preservación del medio...

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