Responsabilidad de la Administración por la derogación de una norma reglamentaria
| Autor | Huesca Boadilla, Ricardo |
| Páginas | 387-399 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 11 de julio de 2005 (ref.: A. G. Industria, Turismo y Comercio 2/05). Ponente: Ricardo Huesca Boadilla.
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Ha tenido entrada en esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado un escrito de la Abogacía del Estado del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en el que hace constar que el Director del Gabinete del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información había solicitado informe a la Abogacía del Estado de ese Departamento ministerial sobre la adecuación a Derecho de la proyectada derogación del apartado 9 de la disposición adicional primera del Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre, más concretamente sobre los posibles derechos adquiridos por terceros.
La aludida Abogacía del Estado emitió su informe sobre la cuestión consultada, considerando, en resumen, que la modificación de la referida norma afectaría a situaciones jurídicas en curso de adquisición sobre lasPage 388 cuales no cabe hablar de derechos adquiridos, teniendo, a lo sumo, los titulares de esas situaciones, una expectativa de derecho.
No obstante, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones, a la vista del aludido informe, ha considerado necesario recabar el parecer de este Centro Directivo acerca de los eventuales derechos que la disposición adicional primera, apartado 9, del Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre, podría conceder, dada la trascendencia de la reclamación que podrían formular los actuales concesionarios del servicio público de televisión privada.
Se adjunta al escrito en cuestión una copia completa del Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrenal, para facilitar su consulta así como del escrito de solicitud de informe.
I. La Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su disposición adicional cuadragésima cuarta, reguló el régimen jurídico de la televisión digital terrenal, fijando en su apartado 3 la necesidad de la aprobación, por el Ministerio de Fomento, del Reglamento Técnico y de Prestación de los Servicios con carácter previo al comienzo de sus actividades por los operadores empleando esa tecnología. El apartado 4 de dicha disposición adicional exige también, como requisito previo, la aprobación por el Gobierno del Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrenal.
Por Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre, el Gobierno aprobó el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrenal.
El apartado 9 de la disposición adicional primera de dicho Real Decreto, que se pretende derogar, reza textualmente así:
Las entidades públicas a las que se refieren los apartados 2 y 3 de esta disposición adicional y las entidades privadas titulares de las correspondientes concesiones a las que se refiere su apartado 1, en el momento en que cesen en sus emisiones con tecnología analógica, tendrán derecho, si existe una mayor concurrencia en el mercado nacional y se respetan la naturaleza y características de sus títulos habilitantes y los derechos y obligaciones de las entidades concesionarias, a seguir empleando las bandas que a tal efecto utilizasen u otras que se determinen por el Ministerio de Fomento, de modo tal que puedan explotar con tecnología digital, cada una de ellas, un canal múltiple. Se entiende, a estos efectos, que se producirá una mayor concurrencia en el mercado nacional cuando exista, al menos, una nueva concesionaria explotando el servicio con cobertura estatal.
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Dejando sentado, de acuerdo con el parecer de la Abogacía del Estado consultante, que no existe obstáculo formal alguno para la derogación de la previsión contenida en la disposición adicional primera, apartado 9.º del Real Decreto 2169/1998, por cuanto la potestad reglamentaria del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la Constitución, alcanza no sólo a la aprobación de la oportuna norma reglamentaria, sino también a su posible modificación o derogación por otra norma de igual rango, pues, de lo contrario, el ordenamiento jurídico que, en todo momento ha de adaptarse a la realidad, siempre cambiante, podría quedar petrificado, es preciso analizar ya la cuestión suscitada y que no es otra que la de determinar si la proyectada derogación del apartado 9 de la repetida disposición adicional vulnera algún derecho del que pudieran ser titulares los concesionarios del servicio público de televisión privada o, lo que es lo mismo, si la derogación de ese apartado puede afectar a derechos adquiridos de los mismos susceptibles de ser indemnizados.
II. Antes de entrar en el análisis de la posible existencia de un derecho adquirido cuya posible supresión, como consecuencia de la derogación del apartado 9 de la disposición adicional primera del citado Real Decreto podría generar la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, es conveniente precisar el tipo de situación jurídica que se contempla en dicha norma partiendo de la clásica distinción doctrinal entre situaciones jurídicas subjetivas o individuales y situaciones jurídicas objetivas, generales o impersonales.
Las primeras son situaciones especiales, individuales y temporales, estando determinado su contenido y extensión por un acto singular distinto de la norma jurídica (ley o reglamento), aunque ajustado a ella. Estas situaciones no pueden quedar afectadas por una posterior norma jurídica. Surgidas estas situaciones de actos o negocios ajustados a una determinada norma, en la que encuentran su cobertura y validez, la posterior norma que se promulgue no puede privar a dichas situaciones de su validez; sólo una norma con rango de ley con retroactividad máxima, de dudosa constitucionalidad, podría hacerlo. El ejemplo de ello sería un contrato válidamente celebrado o una concesión demanial o de servicio público.
Por el contrario, las situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas, que son las creadas por normas jurídicas (leyes o reglamentos), no tienen posibilidad alguna de permanecer incólumes ante el cambio de la norma que las ha creado y que puede, con la misma potestad, sustituirlas por una nueva situación general y objetiva, frente a la cual ninguno de los incluidos en la situación jurídica anterior tiene ningún derecho. Son situaciones legales o reglamentarias, definitorias de status legales, a los que está acogido un número indeterminado de sujetos. Son, pues, el resultado de la aplicación misma de la norma jurídica que las ha definido. Lo característico es, por tanto, que, si la norma (ley o reglamento) que ha creado esa situación objetiva se modifica, las situaciones anteriores dejanPage 390 en el mismo momento de existir y los sujetos afectados pasarán a tener los derechos que resulten de la nueva norma, sin que puedan oponer derechos adquiridos frente a la modificación normativa. La situación creada directamente por la norma puede ser siempre modificada por otra norma posterior, sin que esto implique ningún efecto retroactivo. La mutabilidad, por tanto, es la esencia de las situaciones jurídicas generales y objetivas.
Haciendo una primera aproximación al tema de los derechos adquiridos desde la perspectiva de las situaciones jurídicas posibles, es necesario destacar que existen, como se ha expuesto, ciertas situaciones que serían objetivas, legales o reglamentarias, porque son generales y configuran status jurídicos de todas las personas a las que se refieren, por cuanto que tienen su origen directo en la norma que las crea y no en acto o negocio jurídico alguno. Nacidas directamente de la norma jurídica (ley o reglamento), tales situaciones han de seguir en todo momento las vicisitudes de la propia norma que les dio vida, cuya ulterior modificación, sustitución o abrogación por otra norma posterior no podría considerarse, por ello, atentatoria de los derechos en su día reconocidos a sus titulares por la norma primitiva.
III. Dicho lo anterior, y pasando ya al examen del apartado 9 de la disposición adicional primera del Real Decreto 2169/1998, cuya derogación se pretende, se observa, sin demasiada dificultad, que en dicho precepto se contempla una situación jurídica objetiva o general de reconocimiento, bien que condicionado, de un derecho por parte de una norma reglamentaria a favor de las entidades públicas y privadas a las que se refieren los apartados 1, 2 y 3 de la citada disposición adicional, situación jurídica objetiva que puede perfectamente ser...
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