Efectos de la declaración de la nulidad de una norma respecto de los actos firmes dictados a su amparo

Autor:Jaime Concheiro del Río
Cargo del Autor:Registrador de la Propiedad
Páginas:111-209
RESUMEN

Conclusiones críticas.

 
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La jurisprudencia ha venido estableciendo tradicionalmente de forma prácticamente unánime que la anulación de una norma no lleva necesariamente consigo la de los actos dictados a su amparo, de conformidad con lo que disponía el Art. 120.1 LPA, precepto éste que, como señala Clemente Checa González60, fue analizado específicamente, entre otros autores, por Gómez-Ferrer Morant61, Asís Roig62 y por Calongue Velázquez y García de Coca63, y cuyo contenido no se recoge actualmente en la LRJ-PAC.

En este sentido, podemos citar, entre otras muchas, la STS de 21 de mayo de 1988, en la que la entidad recurrente solicitó, al amparo del Art. 155 LGT, el derecho a la devolución de ingresos indebidos, basándose en el hecho de haberse anulado con posterioridad la Orden Ministerial de 27 de marzo de 1981 en que se basó el pago realizado, señalando en su fundamento de derecho 3º que en el caso presente el ingreso no fue indebido, señalando la sentencia lo que sigue:

"Pero en el caso presente el ingreso no fue indebido, puesto que se giró una liquidación tributaria que el deudor aceptó y pagó, con arreglo a unas normas entonces vigentes, extinguiendo así la obligación tributaria. Es cierto que la nulidad de las disposiciones generales produce efecto «ex tunc», pero ello no significa que por el hecho de haberse anulado la Orden Ministerial de 27 de marzo de 1981 el pago realizado fuera indebido: para determinarlo era preciso atacar la liquidación, mediante la interpretación de unas normas jurídicas con rango superior a la Orden Ministerial anulada, como era el artículo 31 de la Ley 50, de 14 de noviembre de 1977 (RCL 1977\2406 y ApNDL 1975-85, 3572, 6979, 7143 y 7224), precepto que esta Sala, en una reiterada serie de sentencias ha interpretado en sentido opuesto a la interpretación que ha venido haciendo la Audiencia Nacional, y de la que es un exponente la sentencia ahora apelada."

La STS de 24 de julio de 1990 se pronuncia, entre otras cuestiones, sobre un supuesto de devolución de ingresos indebidos solicitada con base enPage 112 la doctrina sentada en una sentencia del TS, pero respecto de liquidaciones anteriores a la misma y firmes, por no haber sido atacadas por el sujeto pasivo, con lo cual estima dicha devolución improcedente. La sentencia señala, en su fundamento de derecho 3º:

"Ante todo invariablemente hay que acudir al art. 120-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (RCL 1958\1258, 1469, 1504; RCL 1959\585 y NDL 24708), en cuanto dice que «La estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma»; de donde, sin duda, la sentencia de 19 de febrero de 1985 produjo el efecto, a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, de expulsar de nuestro Ordenamiento jurídico los preceptos a que anteriormente se ha hecho referencia, pero sin privarles de eficacia en cuanto a la aplicación anterior que de ellos se hubiera hecho en actos no impugnados por el contribuyente, con los que se identifican las autoliquidaciones no atacadas por la vía del art. 121 del Reglamento de procedimiento económico-administrativo (RCL 1981\2126, 2471 y ApNDL 1975-85, 8295). Ciertamente, «C. S. A.» practicó y aceptó las liquidaciones con arreglo al tipo impositivo señalado por la Ordenanza de 1981 (el 65 por 100), hasta que, en 18 de septiembre de 1985, solicitó la devolución de la diferencia «en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 1985».

La improcedencia de lo solicitado no se fundamenta en la existencia de un acto «acto consentido», ni el ámbito de eficacia de las sentencias judiciales (a las que la apelada parece querer dar, incluso, efectos retroactivos); tampoco conculca sus efectos «erga omnes» -incluida la Administración- que, evidentemente, sólo se producen a partir de cuando son publicadas, y, desde luego, no se trata en el presente caso de que la Administración se niegue a ejecutar aquella sentencia de 1985 que, precisamente, una Circular del Director General de Tributos y Patrimonio del Gobierno Canario, de 1.º de julio de 1985, dispuso que «para la correcta aplicación de la mencionada sentencia de manera uniforme»...«el tipo aplicable será el del 36,30 por ciento por el concepto de arbitrio insular sobre el lujo», en cuya virtud (y no por una aplicación contraria del art. 120-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo) la misma «C. S. A.» obtuvo la devolución de 25.912.566 pesetas por la diferencia de tipos en las importaciones realizadas «desde el 19 de febrero de 1985» (fecha de la sentencia de este Tribunal Supremo) hasta el 2 de abril de 1986 (documento número 4 de los acompañados a la demanda). A mayor abundamiento, como ha dicho, incluso, el Tribunal Constitucional en el ámbito de su competencia a través del Fundamento de Derecho Undécimo de laPage 113 importantísima sentencia de 20 de febrero de 1989 (RTC 1989\45), «En lo que toca a los efectos, hemos de comenzar por recordar que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de este Tribunal (RCL 1979\2383 y ApNDL 1975-85, 13575) (art. 39-1), las disposiciones consideradas inconstitucionales han de ser declaradas nulas, declaración que tiene efectos generales a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (art. 38-1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) y que en cuanto comporta la inmediata y definitiva expulsión del Ordenamiento de los preceptos afectados (sentencia del Tribunal Constitucional 19/1987 (RTC 1987\19) Fundamento de Derecho Sexto) impide la aplicación de los mismos desde el momento antes indicado...»

En consecuencia, todas las alegaciones de la parte apelada en esta instancia serían válidas si se discutieran liquidaciones del Arbitrio Insular sobre el Lujo practicadas con posterioridad a la sentencia de este Tribunal Supremo, de constante referencia; pero son improcedentes en cuanto que lo solicitado fue la rectificación por diferencia de tipos impositivos -y subsiguiente devolución de lo ingresado supuestamente en exceso- de unas liquidaciones anteriores a la sentencia de esta Sala de 1985, no atacadas por el sujeto pasivo de las mismas; y aun cuando este Tribunal declaró nulos el art. 15 del Real Decreto Legislativo de 27 de marzo de 1981 y el art. 19 de las Ordenanzas del Arbitrio Fiscal sobre el Lujo para las Islas Canarias, aprobada en igual fecha, en cuanto que, al refundir el primero y desarrollar la segunda las normas sobre importación de cigarrillos rubios en aquel archipiélago, no respetaron el tipo impositivo del 36,30 por 100 que venía establecido, dicha nulidad no es la que para «los actos de la Administración» señala el art. 47-1-a) de la Ley de Procedimiento Administrativo (como dice la sentencia apelada), sino la que para «las disposiciones administrativas» establece el art. 28 de la Ley sobre Régimen jurídico de la Administración del Estado (RCL 1957\1058, 1178 y NDL 25852) y la Orden de 12 de diciembre de 1960 (RCL 1960\1681 y NDL 24708 nota), según establece el apartado 2 del propio art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que es el que debe ser puesto en relación con el art. 120 de la misma."

La STS de 17 de octubre de 1996 contempla un supuesto de devolución de ingresos indebidos efectuados en virtud de actos firmes, y cuya devolución se reclama al amparo de la Disposición Adicional 2ª del Real Decreto 1163/1990, señalando en su fundamento de derecho 2º que:

"aun cuando es cierto que la declaración de nulidad de una disposición general, por ser de pleno derecho a tenor de lo expresamente establecido en el art. 47.2 de la Ley Procedimental aquí aplicable, la ya citada de 17 julio 1958, debe producir sus efectos «ex tunc» y, por consi- Page 114 guiente, y en principio, pierde la virtualidad legitimadora de cualquier acto que en ella pretenda ampararse, no lo es menos que, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica, como esta Sala tiene declarado en Sentencias de 30 marzo y 4 mayo 1993 (RJ 1993\2525 y RJ 1993\3598) y en garantía de las relaciones establecidas, esta eficacia se encuentra atemperada por el precitado art. 120 de la tan repetida Ley de Procedimiento, aplicable tanto a los supuestos de recurso administrativo como a los de recurso jurisdiccional, que dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, con equiparación, por tanto, de la anulación a la derogación, aunque sólo, como queda dicho, respecto de los actos firmes, subsistiendo en cuanto a los de diferente naturaleza la posibilidad de impugnarlos si así lo permite la legalidad aplicable una vez declarada nula la disposición general."

Añadiendo en su fundamento 4º que:

"«la posibilidad de obtener la devolución de lo ingresado por liquidaciones cuya norma reguladora haya sido declarada nula, no hace desaparecer el carácter definitivo de las liquidaciones no impugnadas en tiempo y forma, de modo que, a partir de esa inoperancia, los plazos y medios de impugnación carecen de aplicación salvo cuando se trate de simples errores de hecho», que no es, por cierto, el caso que aquí tiene presente. Ciertamente, no ha de desconocerse, como concluyen las sentencias últimamente citadas, que las consecuencias derivadas de este criterio limitan la rectificación a los errores de hecho -art. 156 de la Ley General Tributaria (RCL 1963\2490 y NDL 15243)- y a los actos firmes revisados a través de los procedimientos especiales, con motivos tasados y extraordinarios de revisión, de los artículos 153, 154 y 171 de la propia Ley."

Estableciendo además en su fundamento de derecho 5º que:

"habrá que interpretar la referida disposición adicional en el sentido de que sólo los motivos de nulidad, entre los que les afecten, que pudieran reconducirse a alguno de los casos previstos en los preceptos de la Ley General...

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