Prólogo: Un breve comentario sobre el urbanismo concertado
| Autor | Pablo Merino Ávila |
| Páginas | 13-25 |
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Como ya nos anticipa CARCELLER FERNÁNDEZ, el urbanismo concertado consiste en: «la promoción, a través de un concurso, de la actuación de los particulares encaminada al planeamiento, urbanización y, en su caso, edificación».
Lo que nosotros denominamos «urbanismo concertado» es tratado por la Ley sobre el Régimen del suelo y ordenación urbana, Real Decreto 1346/1976 de 9 de Abril, en su (Capítulo VI del Título III). La regulación legal hace suponer que esta fórmula debía haber sido muy utilizada en la actuación en el suelo urbanizable residual del artículo 104 y 105 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria1.
Hay que advertir, sin embargo, que con el abanico de posibilidades que abrió en su día la LRS en relación con sus antecedentes legales, no siempre la ejecución de los Programas de Actuación Urbanística coincide, claro está, en el urbanismo concertado, que es una especie de gestión urbanística caracterizada porque la formulación y ejecución del Programa sePage 14 realiza por concursos (art. 146LS), y esta especie coexiste, como ha puesto de relieve el desarrollo reglamentario contenido en la RGU, con otras modalidades: formulación directa y ejecución por concurso (art. 150 LS y art. 216 RGU).
Como ha destacado Lliset2, estamos en presencia de un urbanismo operativo que, frente al urbanismo reglamentario, ha puesto en circulación la doctrina para resolver, en alguna forma, la tensión tradicional entre la acción urbanística y la ordenación.
No se trata en este supuesto como establece la citada LRS que una ejecución inmediata de todas las determinaciones del Plan, que no existen más que en sus condicionantes mínimos, sino de articular los mecanismos mediante los cuales se pueda actualizar, a iniciativa de la Administración o de los administrados, el potencial destino urbano que como mera posibilidad se prevé en el Plan para ese suelo. La propia Ley reconoce que «la acción de los agentes privados está llamada a jugar un papel destacado» aunque un proceso de estas características no puede confiarse en su integridad a los estímulos propios de las fuerzas del mercado, y por ello se cuenta con una acción inductora de la Administración.
La expresión «urbanismo concertado» no puede aplicarse fuera del contexto más amplio de lo que se ha dado en llamar la «Administración concertada» que tiene su origen en la planificación económica francesa, como una tercera vía, como una superación de las dos grandes opciones que dominan la sociedad actual.
Se trata de un sistema en el cual las decisiones del poder armonizan previamente con la de los sujetos económicos en orden a la consecución de unos resultados óptimos. La Administración, sin abdicar de sus funciones ni renunciar a sus potestades, pretende conseguir el concurso voluntario, la adhesión libremente prestada de los particulares a partir de la convicción de que solo de este modo podrán alcanzárselos objetivos previamente fijados. Lo que se intenta es obtener la colaboración de la iniciativa privada para completar o sustituir en su caso, una gestión pública que se confiesa impotente para hacer frente por sí sola a las necesidades previstas.
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El Plan de Desarrollo Económico y Social (texto refundido aprobado por el Decreto 1541/1972, de 15 de junio) estableció que «con el fin de fomentar la preparación del suelo apto para ser edificado, la construcción de viviendas, dotación de equipo colectivo e instalación de actividades productivas, docentes y de asistencia sanitaria y social, el Ministerio de la Vivienda, de conformidad con las Corporaciones locales interesadas, podrá convocar los oportunos concursos públicos, cuyas bases serán previamente aprobadas por el Gobierno «(art. 22, c). Las bases establecerán en cada caso las zonas aptas para la localización de actuaciones, las exigencias a que deberán ajustarse los correspondientes planeamientos, el programa de necesidades, la forma y plazo de ejecución de urbanizaciones, la forma y plazo de ejecución de las urbanizaciones, las condiciones que regirán la venta o utilización, las obligaciones urbanísticas o de utilización a asumir por el adjudicatario y el sistema de garantía para su cumplimiento. Los Planes Parciales que se redacten como consecuencia de la resolución de los concursos y las modificaciones que comparten, en su caso, serán aprobados por el antiguo Ministerio de la Vivienda, previa información pública y audiencia de las Corporaciones locales y organismos urbanísticos interesados.
El Decreto 2432/1972, 18 de agosto, fue el primer texto que empleo la expresión de «urbanismo concertado», que no utilizo la LRS, en aras, se diría, de un mayor tecnicismo. Este Decreto no fue sino «un anticipo legal de un contexto más exigente, por una parte, y más rico en posibilidades, por otra, a la hora de su definitiva consagración en el cuerpo básico de nuestro Ordenamiento urbanístico3.
Desde el punto de vista jurídico formal, el urbanismo concertado, según Tomás-Ramón FERNÁNDEZ, se resuelve en una relación concesional. En cambio, es necesario recordar que en Francia el sistema que ha servido de modelo se califica como concesión, y sobre este esquema es precisoPage 16 plantear y resolver las incidencias que puedan surgir en la ejecución de las operaciones previstas.
El urbanismo es una función pública, y en tanto en cuanto nada ni nadie puede aligerar la responsabilidad que pesa sobre la Administración pública. La colaboración de los particulares, ya sea por la vía del llamado urbanismo concertado, ya por la vía concesional, ya por la vía asociativa (Juntas de Compensación), sólo puede jugar en el plano instrumental de la gestión como un complemento de la actuación imprescindible de los Entes públicos. El convenio urbanístico —dice LEYVA— es una aplicación de la doctrina del principio de subsidiariedad en la actuación urbanística.
El riesgo del urbanismo concertado esta precisamente en la posible sustitución de la iniciativa de la Administración por la de grandes empresas o grandes propietarios. En este sentido se ha advertido que sería un error considerar ese macro-urbanismo concertado como el eje del urbanismo futuro, que pudiese dispensar definitivamente de una gestión pública o que intentase limitar esta a los solos aspectos del planeamiento, y menos aun de un planeamiento que se limitase a reconocer iniciativas de urbanizadores privados.
El modelo, como anticipamos al comienzo de este capítulo, son los anteriores Programas de Actuación Urbanística. Los Programas de Actuación Urbanística, han sido sustituidos en muchas comunidades por la aparición...
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