La planificación local de los residuos de construcción y demolición

Autor:Francisco Julio Arenas Cabello
Cargo:Doctor en Derecho y Arquitecto Técnico Profesor de Derecho Administrativo. UNED
Páginas:176-196
RESUMEN

Este artículo tiene por objeto analizar el modelo normativo de los residuos de construcción y demolición, marcado por la inexistencia de un régimen jurídico específico hasta fechas recientes, basado fundamentalmente en la Planificación no vinculante, cuyos objetivos ecológicos fijados prácticamente no se han llevado a efecto.... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Abreviaturas

LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local

LR Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos

PGRCD Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición

PNRCD Plan Nacional de Residuos de Construcción y Demolición (2001-2006)

RCD Residuos de Construcción y Demolición

TS Tribunal Supremo

STJE Sentencia del Tribunal de Justicia Europeo

STS Sentencia del Tribunal Supremo

1. Introducción

La actividad humana produce múltiples y variadas tipologías de residuos que constituyen un serio problema medioambiental si no se adoptan adecuadamente estrategias globales y coherentes en torno a su prevención -mediante instrumentos que reduzcan la generación de residuos, como el empleo de tecnologías limpias y el diseño ecológico de los productos- y gestión -a través de las actividades de recogida, transporte, valorización y eliminación-.

Lo cierto es que todo bien material existente en el mercado se convertirá algún día en residuo, todo proceso productivo genera re-

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siduos, incluso los procesos de aprovechamiento de residuos -lo que se denomina valorización- generan a su vez desechos residuales no susceptibles de valorización posterior que deben eliminarse. Por ello, se hace necesaria para la acertada implementación de estas políticas la valoración del completo ciclo de vida de los recursos, desde su extracción hasta su etapa final como residuo, pasando por su utilización como producto.

La industria de la Construcción -como todos los sectores productivos de la economía- no se sustrae a esta conversión residual de todo bien material, cuyo impacto ambiental incide de modo sustancial a lo largo de todo su ciclo de vida; desde su primera fase, esto es, desde la producción de los materiales, hasta el final de su vida útil, que corresponde con la fase de demolición; pasando por la fase de ejecución material o construcción propiamente dicha.

La fase de producción y procesado de materias primas constituye la etapa más impactante, dado que la extracción de rocas y minerales industriales para la Construcción y otras industrias afines se lleva a cabo a través de la minería a cielo abierto, en sus dos modalidades: las canteras y las graveras, con sus nefastas repercusiones en el paisaje; lo cierto es que estas actividades se desarrollan con frecuencia en enclaves de gran valor ecológico y asociados a sistemas fluviales, generalmente próximos a núcleos urbanos1.

De los procesos de construcción de obra nueva de cualquier tipología edificatoria procede la mayoría de los residuos de construcción existentes, como consecuencia del dinamismo de este sector de la economía y por su mayor preponderancia respecto de obras de rehabilitación y demolición. Por último, la fase final de su ciclo de vida, la demolición, coincide con su tratamiento como residuo.

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La mayoría de los residuos de construcción y demolición (en adelante, RCD) se destinan a eliminación en vertedero sin selección previa alguna y si bien son considerados inertes o asimilables a inerte y no contaminan, producen por contra un gran impacto visual y paisajístico, debido al gran volumen que ocupan y por el mínimo control ambiental que se ejercen sobre los terrenos destinados a su depósito. El resultado de este cuasi nulo cEontrol ambiental se puede concretar en suelos y acuíferos potencialmente contaminados bajo escombreras incontroladas y la limitación de los terrenos para usos potenciales en el futuro. Es precisamente la falta de responsabilidad y control efectivo sobre la gestión de estos residuos lo que ha dado lugar, entre otras razones, a la proliferación de vertidos incontrolados e indiscriminados en lugares próximos a los núcleos de población.

Los RCD se conocen habitualmente como escombros y han venido a considerarse tradicionalmente como residuos básicamente inertes, esto es que no presentan a priori ningún riesgo de polución para el agua, suelo y aire. Los escombros y otros restos de la construcción constituyen residuos que contienen fracciones valorizables que se deben recuperar, y otras fracciones que deben ser objeto de deposición controlada en el suelo para que se reincorporen al ciclo de la naturaleza en condiciones óptimas.

Es con certeza, la cuasi nula gestión de estos residuos -dado que la mayoría de ellos ponen fin a su ciclo de vida depositados en vertederos, tanto por razones económicas como por la abundancia y bajo precio de las materias primas por ejemplo del árido natural- la que ocasiona un efecto negativo doble: de un lado, intensificando la demanda irracional o insostenible de los recursos naturales, lo que redunda en perjuicio de un mayor consumo de energía y generación de residuos en los procesos de transformación de las materias primas; y de otro, aumentando la necesidad de crear vertederos de RCD, lo que limita sus posibilidades de reciclado y valorización.

Planteadas estas consideraciones genéricas, a modo de introducción, acerca de los efectos que producen estos residuos sobre el medio ambiente, resulta necesario examinar el modelo normativo estatal, autonómico y local, así como la Planificación, en especial los Planes locales de residuos de construcción y demolición, circunscribiendo su contenido y control de estos residuos mediante la licencia de obras; para concluir con un apartado dedicado a reflexiones.

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2. El modelo normativo de los residuos de construcción y demolición

Los RCD en el Estado español han carecido de un régimen jurídico específico hasta fechas muy recientes. La norma básica para esta tipología de residuos gira en torno a la Ley 10/1998, de 22 de abril, de Residuos (en adelante, LR), que atribuye, de conformidad con los artículos 4 y 5, competencias a la Administración General del Estado para la elaboración de planes nacionales de residuos, mediante la integración de los respectivos planes autonómicos de residuos. En estos planes nacionales se fijarán, entre otros requisitos, los objetivos específicos de reducción, reutilización, reciclado, otras formas de valorización y eliminación. Planificación, que se ha traducido en el I Plan Nacional de Residuos de Construcción y Demolición (2001-2006, PNRCD), aprobado por Resolución de 14 de junio de 2001, de la Secretaría General de Medio Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros, de 1 de junio de 2001, cuyos objetivos ecológicos fijados prácticamente no se han llevado a efecto.

Las razones de su verdadera ineficacia han sido múltiples y variadas, sirva como anticipo, la inexistencia de indicadores solventes acerca de la producción y generación de esta tipología de residuos, el propio modelo de planificación -de dudosa vinculación, la cuasi nula gestión de estos residuos -dado que la mayoría de ellos ponen fin a su ciclo de vida depositados en vertederos, por su bajo precio- y la ausencia de un mercado efectivo y competitivo que permita introducir nuevamente estos materiales reciclados en los circuitos económicos.

Lo cierto es que la consecución de estos objetivos difícilmente se puede alcanzar sin el concurso de una normativa específica para la gestión de los RCD, basada en los principios de jerarquía de gestión y de responsabilidad del productor establecidos en la LR. A tal fin se ha aprobado, no sin cierto retraso, el necesario y esperado Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición (en adelante, PGRCD), de carácter estatal, en virtud de la competencia otorgada al Gobierno (artículo 1.2 LR) para establecer normas para los diferentes tipos de residuos, en las que se fijarán disposiciones particulares relativas a su producción o gestión.

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El referido PGRCD define los conceptos de productor de residuos de construcción y demolición, que se identifica básicamente con el titular del bien inmueble en quien reside la decisión última de construir o demoler, y de poseedor de dichos residuos, que corresponde a quien ejecuta la obra y tiene el control físico de los que se generan en la misma. Asimismo, establece las condiciones que deberán cumplir, con carácter general, los gestores de residuos de construcción y demolición, así como las exigibles, en particular, para su valorización; al tiempo que exige a partir de determinados umbrales la separación de los RCD en obra para facilitar su valorización posterior, si bien esta obligación queda diferida desde la entrada en vigor del Real Decreto en función de la cantidad de residuos prevista en cada fracción.

Con todo, el marco legal estatal que regula los RCD lo constituyen, en sus aspectos básicos, la LR y el PGRCD, así como el capítulo 17 -relativo a los RCD- de la Lista Europea de Residuos (Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de residuos), bien entendido que aquellos residuos peligrosos, los menos, que puedan generarse en obras de construcción y demolición han de someterse al Real Decreto 952/1997, de 20 de junio, que regula los residuos tóxicos y peligrosos. A las citadas normas habría que añadir, como disposición complementaria, el RD 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

Ahora bien, este modelo normativo estatal de los RCD convive -si bien con algunas discrepancias con el modelo normativo propio de Cataluña, cuya...

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