La evolución de las Relaciones Laborales tras la Constitución de 1978 y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

Según el artículo 1.2 de la Ley 42/1997, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas de orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, arbitraje, mediación y conciliación en dichas materias.

En esta formulación jurídica encontramos características definitorias de la actividad inspectora que pensamos ayudan a situarla en el entorno laboral en el que se producen cambios. Como veremos, tras formular cada característica, habrá que anotar reservas, que nos alejan de la idea de que estamos manejando categorías cerradas o haciendo referencia a situaciones unidimensionales. Nos interesa subrayar estos matices, que a veces pueden llegar al terreno de las paradojas, porque pueden servir para entender las especialidades de la Inspección, para valorar el impacto real de los cambios o, incluso pueden ayudar a gestionarlos.

La Inspección es un servicio público, y lo es en su sentido más estricto o limitado de servicio a los ciudadanos, de titularidad pública. Y aquí el matiz estaría en que, en las categorías administrativas clásicas, la noción de servicio público remite, usualmente, a las actividades de prestación de servicios a los ciudadanos, en el sentido más económico de sector servicios, mientras que la actividad inspectora, cuando tiene una conclusión o derivación de exigencia de responsabilidades, se presenta como manifestación de una potestad administrativa de naturaleza bien distinta, como es la sancionadora. Y dicho esto, habría que añadir un matiz al matiz, porque la Inspección no ejerce la potestad sancionadora, ni en su plenitud, porque no impone las sanciones que cierran el procedimiento sancionador, ni en exclusividad, porque no siempre actúa efectuando propuestas de sanción.

Recordemos la referencia legal al asesoramiento o a la mediación, técnicas que son difícilmente encajables en el concepto de potestades administrativas y que sí están más próximas a la noción de servicio público, particularmente si se piensa, como en el caso de la mediación, que se trata de una actividad desarrollable, sólo a instancia de los particulares. Y tengamos también presentes otras fórmulas de intervención de la Inspección, como los requerimientos, alternativos o complementarios de la propuesta de sanción, oPage 15 las paralizaciones de trabajos. Recordemos, por último, que, incluso en los casos en los que las infracciones pueden traer consigo responsabilidades administrativas, éstas no son sólo sanciones pecuniarias en forma de multa, porque caben también otras fórmulas de responsabilidad, como los recargos de prestaciones o la pérdida de subvenciones.

En todo caso, la noción de servicio público, y la actividad de vigilancia del cumplimiento de normas, nos remiten al ámbito del Derecho Público, al de la actividad institucional de control del cumplimiento de deberes públicos. Y sin duda que la Inspección actúa en el ámbito de estos deberes, en la relación más clásica entre administrados y Administración, que se exterioriza, por ejemplo, en el cumplimiento de los deberes de cotización al Sistema de Seguridad Social. Pero actúa también en el ámbito de las relaciones privadas entre las partes del contrato de trabajo, en su dimensión individual, cuando comprueba una transgresión en materia de jornada o un uso fraudulento de la modalidad contractual, y en su dimensión colectiva. Esta dimensión colectiva, se expresa en general en la vigilancia del cumplimiento de los convenios y tiene ejemplos concretos como el control de las obligaciones empresariales con respecto de los representantes de los trabajadores.

Esta intervención pública en ámbitos privados, en ámbitos contractuales, en los que la Inspección actúa para hacer efectivos derechos de una de las partes del contrato, puede ayudar a explicar la compatibilidad entre servicio público y potestad sancionadora. La actuación de vigilancia aparece así como un servicio a los ciudadanos para facilitar el ejercicio de sus derechos laborales. Y esta actuación en un ámbito contractual, nos debe recordar también la actuación en este mismo ámbito de los órganos judiciales.

En todo caso, la dicotomía público-privado, debe tener también sus matizaciones. La actuación pública en una esfera de relaciones privadas sería difícilmente entendible si no se tiene en cuenta que en esta esfera contractual existe, en primer lugar, una importante intervención pública en las condiciones materiales de ejecución de las obligaciones contractuales, desde las exigidas por la prevención de riesgos laborales, a las que resultan de la determinación de salarios mínimos o jornadas máximas, pasando por la propia configuración de la duración del contrato. Y en segundo lugar, la intervención pública legal proporciona eficacia normativa pública a la autonomía contractual colectiva y, más en general, al papel institucional de los agentes sociales.

Por otro lado, en el ámbito público, los deberes como el alta y la cotización a la Seguridad Social, las condiciones para el acceso y mantenimiento de ayudas o prestaciones públicas o las autorizaciones necesarias para la efectividad del contrato, como las del trabajo de extranjeros, tienen siempre una raíz o condicionante contractual, como es la relación laboral. Y de esta forma se abre una nueva vía de conexión entre los ámbitos privado y público, que relativiza la separación tajante entre ambos, que ayuda a explicar la intervención de la Inspección e influye en las características de su actuación.

Es más que posible que de un mismo hecho constatado por la Inspección en una única actuación (un ejemplo arquetípico sería el accidente con falta de medidas de seguridad de un trabajador extranjero carente de permiso de trabajo y, lógicamente, sin alta ni cotización), se deriven responsabilidades en varios ámbitos del Derecho Social Administrativo, todas ellas de posible activación por la Inspección y, en este sentido, la actuación inspectora con una visión integral de este conjunto de responsabilidades, puede constituir un elemento de coherencia para la aplicación de estas normas con elementos comunes.

Como resumen de estos elementos y características legales, habría que subrayar que la Inspección actúa en una diversidad de materias, que abarcan el conjunto de lo que sería,Page 16 en términos científicos, el Derecho Laboral y de la Seguridad Social. En esta diversidad de materias hay elementos comunes, en el origen, por la conexión de todas ellas con la relación contractual laboral, y en diversas manifestaciones de su desarrollo, desde los sujetos empresariales como principales responsables de los incumplimientos a las modalidades procedimentales y procesales que conectan esta diversidad de materias (procedimientos de oficio, derivaciones de responsabilidad, sanciones accesorias...).

Y es importante destacar, pensando en las transformaciones del marco administrativo en el que se mueve la Inspección, que esta diversidad de materias marca la separación de los terrenos de la Administración del Estado y de las CCAA en los que se proyecta la actividad de la Inspección.

En segundo lugar, las técnicas de actuación de la Inspección pueden ser muy diversas, desde el inicio de los procedimientos administrativos sancionadores con el acta de infracción o recaudatorios con el acta de liquidación, al asesoramiento a las partes de la relación laboral, pasando por fórmulas intermedias, como los requerimientos, u otras directamente ejecutivas, como las paralizaciones de trabajos, e incluyendo también actividades periciales respecto de la Administración o los órganos judiciales (informes). Un elemento común en esta diversidad de actuaciones es su carencia de efectos resolutivos, por moverse en la fase previa de los procedimientos administrativos sancionadores, o en la fase de informes de procedimientos administrativos o jurisdiccionales. La excepción de las paralizaciones de trabajos no sería muy significativa, tanto por su posterior revisión por la Administración laboral como por su carácter de intervención de urgencia en situaciones de alto riesgo.

En tercer lugar, la actuación de la Inspección en la materia social se produce de forma concurrente con la de los órganos judiciales y también con la autonomía colectiva de los agentes sociales. Especialmente con esta última, se visualiza la inserción de la actividad inspectora en la dinámica general del sistema de relaciones laborales, cuyos cambios deben, lógicamente, influir en aquélla. La Inspección opera en un ámbito jurídico y social cuya nota definitoria es la autonomía de los agentes sociales, su capacidad reguladora expresada en los convenios colectivos y en otras formas de negociación colectiva, e incluso su capacidad de incidir en las políticas públicas a través de los procesos de concertación social.

Según el Informe Anual de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en 2007 la Inspección desarrolló 1.229.163 actuaciones, y de ellas, un 7,36% fueron en materia de relaciones laborales, un 35,26% de prevención de riesgos laborales, un 2,17% de empleo y colocación, un 4,96% de extranjería , y un 47,78% de Seguridad Social.

En una perspectiva organizativa, habría que consignar que, en dicho año 2007, el Sistema de Inspección estaba formado por 854 Inspectores y 875 Subinspectores, a los que habría que añadir los hasta entonces habilitados 120 Técnicos en prevención.

Los datos estadísticos reflejan la diferenciación entre Trabajo y Seguridad Social que aparece en la denominación de la Inspección, porque la actividad inspectora está, prácticamente, repartida por mitad entre estas dos grandes áreas. Este reparto no es coyuntural, porque si acudimos a los datos de 2003, las actuaciones de Seguridad Social suponían un 50,85%, y si retrocedemos a 1996, este ámbito representaba un 54%. De la comparación, lo más significativo, no es este leve retroceso de las actuaciones de Seguridad Social, si no el fortísimo impulso que han tenido las de prevención de riesgos laborales. En 1996, esta materia representaba sólo un 15% delPage 17 conjunto de la actividad inspectora, lo que supone que en 10 años se ha más que duplicado, convirtiéndose en la materia ampliamente predominante del terreno laboral, a costa de la reducción experimentada por el ámbito de empleo y migraciones, que en 1996 suponía un 24% del total, y en la actualidad un 7%, mientras que las actuaciones respecto de las relaciones laborales se han mantenido sin variaciones.

Descendiendo a un mayor grado de desagregación de los datos, de las 90.455 actuaciones en materia de relaciones laborales, un 27,29% se centraron en las transgresiones de la normativa sobre contratos de trabajo, relacionadas, por ejemplo, con la utilización fraudulenta de la contratación temporal, seguidas por un 19,79% relacionadas con la materia salarial. Dentro de la materia preventiva, las actuaciones predominantes, un 28,30% estuvieron referidas a condiciones de seguridad de los lugares de trabajo, seguidas por las de formación e información a trabajadores, con un 15,77%. En el ámbito de extranjería, la práctica totalidad de las infracciones se refieren a la carencia de permisos de trabajo, mientras que las infracciones en materia de empleo y colocación, al no incluir las referidas a utilización indebida de modalidades contractuales, tienen su mayor volumen en las actividades de control de subvenciones y ayudas al empleo. Finalmente, en materia de Seguridad Social, el 54,32% fueron actuaciones relacionadas con la afiliación y alta de los trabajadores, seguidas (un 25,29%) por las relativas a la cotización.

Si acudimos a las infracciones, los porcentajes no difieren fundamentalmente de la distribución por materias de las actuaciones: un 6,23% de relaciones laborales, un 34,03% de prevención de riesgos laborales, un 0,75% de empleo y colocación, un 12,13% de extranjería, un 42,01% de Seguridad Social y un 4,82% en otras materias. Como se ve, hay una cierta desviación a la baja en los resultados de Seguridad Social, relativizable si se piensa en que la principal incidencia de la actividad inspectora en este campo se da con las actas de liquidación, y también se observa una desviación al alza en extranjería, que parece mostrar que las actuaciones en este campo tienden a producirse a través de la sanción.

Respecto de las modalidades de actuación que ha desarrollado la Inspección, conviene destacar el elevado volumen que suponen actuaciones distintas del inicio de procedimientos sancionadores. Así, en 2007 se comprobaron 95.861 infracciones, se formularon 170.249 requerimientos, se efectuaron 1.781 paralizaciones de trabajos, y se realizaron 1.011 informes sobre presunta responsabilidad penal. Puede así decirse que el requerimiento, como alternativa del acta de infracción, es una práctica significativa de la Inspección, aunque conviene tener presente que de su total, 147.321 lo fueron en materia de prevención de riesgos laborales, ámbito normativo este en el que el requerimiento puede en ciertos casos ser compatible con la práctica del acta.

Con una perspectiva sectorial, y acudiendo sólo a las actuaciones en forma de visitas, se observa una notable concentración de éstas, ya que cuatro sectores acaparan más del 70% de estas visitas (el 33% construcción, el 16% comercio, el 12% hostelería y el 10% servicios profesionales).

En resumen, existe un reparto bastante equilibrado entre el área laboral y el área de Seguridad Social, un creciente papel de la Inspección en materia preventiva, una sólo discreta actuación en el área laboral-contractual y una apreciable diversificación en las técnicas de actuación. Puede así decirse que los datos estadísticos confirman los grandes rasgos de la configuración legal de la Inspección, con la única excepción del escaso peso de la actividad dedicada a irregularidades en la contratación. Ello podría explicarse por circunstancias como la usual presentación de las polémicas en torno a este tema en el momento en el que los contratos temporales concluyen, lo que dificulta la actividad ins-Page 18pectora, basada fundamentalmente en la comprobación en los centros de trabajo. Y también hay que tener presente que la interpretación de las normas aplicables a estas polémicas corresponde a la Jurisdicción Social, una característica que constituye uno de los elementos que ayudan a comprender el alcance de la actividad inspectora.

Para valorar el papel de la Inspección en el desarrollo de la autonomía colectiva de los agentes sociales, un elemento de importancia serán los procesos de concertación social, porque a través de ellos se van estableciendo consensuadamente por los interlocutores sociales y, en su caso, por los poderes públicos, líneas de actuación en el ámbito laboral, que pueden incluir fórmulas, a veces muy concretas, de reforma normativa.

El último ejemplo de desarrollo de la concertación social lo tenemos con la Declaración para el Impulso de la Economía, el Empleo, la Competitividad y el Progreso Social, suscrito el 29 de julio de 2008, por el Presidente del Gobierno español, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, la Unión General de Trabajadores, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa. Esta Declaración, base para el desarrollo futuro de diversos ámbitos de diálogo social señala, en el ámbito de las políticas de empleo, que «La Inspección de Trabajo y Seguridad Social constituye un instrumento esencial para velar por el correcto funcionamiento del mercado laboral. Es necesario reforzar los recursos humanos y materiales de la misma. El Gobierno analizará con los interlocutores sociales las reformas normativas y organizativas que sean necesarias».

Esta Declaración del diálogo social, continúa la línea del Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del Empleo de 9 de mayo de 2006, en cuyo apartado sobre mejora de la utilización de la contratación temporal y medidas relativas a cesión ilegal de trabajadores y contratas, se hacía referencia específica a la Inspección.

En primer lugar, se establecía el compromiso de incremento de la plantilla de funcionarios del Sistema de Inspección. En segundo lugar, se fijaban las bases de una reforma legal para garantizar la participación de los interlocutores sociales en la definición de los objetivos y programas del Sistema, mediante la constitución de órganos de representación de carácter consultivo en los ámbitos estatal y autonómico. En tercer lugar, se estableció el compromiso de análisis de participación de los representantes de los trabajadores y de las empresas en las visitas de Inspección, así como el de información sobre los resultados de las mismas cuando de ellas se deriven efectos que se refieran a derechos colectivos o hayan concluido en requerimientos o actas. En cuarto lugar, se da prioridad a las actuaciones de la Inspección planificadas y programadas, señalándose que estas actuaciones no deben tener sólo un contenido estrictamente sancionador, si no también informativo y promocional. En quinto lugar, se orienta prioritariamente la actividad inspectora hacia materias como la prevención de riesgos laborales, el fraude en la contratación temporal, la igualdad de trato y no discriminación, el empleo irregular (inmigrantes y economía sumergida) y el empleo de personas con discapacidad.

También puede verse como una expresión de la concertación social el acuerdo obtenido por los interlocutores sociales con el Ministerio de Trabajo e Inmigración, conjuntamente con las Administraciones Laborales Autonómicas, respecto de la Estrategia Española dePage 19 Seguridad y Salud en el Trabajo, y en él también se hace referencia a la Inspección en relación al objetivo de mejor cumplimiento de la normativa preventiva. Así, se indica que la Inspección podrá establecer nuevos programas de actuación en la que se prestará asesoramiento a las empresas de hasta 50 trabajadores, así como programas específicos de vigilancia del cumplimiento de la normativa de prevención, con una referencia específica a los sectores que recurran habitualmente a las contratas.

En los aspectos organizativos, la Estrategia compromete un incremento de los efectivos de la Inspección, dedicando un mayor número de inspectores, de forma preferente o exclusiva a la actuaciones en materia de prevención de riesgos laborales, y la culminación del proceso de habilitación de funcionarios técnicos de las Comunidades Autónomas, así como una intensificación de la coordinación y la cooperación de las Comunidades Autónomas en la definición de objetivos y criterios, avanzando hacia un modelo de codecisión. También se hace referencia a garantizar la participación de los interlocutores sociales en la definición de objetivos y en la evaluación de resultados.

Como se ve, el interés de los agentes sociales por la Inspección, es considerable, en lo cuantitativo, al plantearse permanentemente un aumento de los efectivos del Sistema, y en lo cualitativo, al establecer prioridades en áreas de actuación, como la prevención de riesgos laborales o el control del uso fraudulento de las modalidades contractuales, teniendo presente la alternativa entre actuación sancionadora y actuación informativa o promocional. Y también habría que destacar el interés de los agentes sociales por participar en la actividad inspectora, en su dimensión más amplia de planificación de aquella y en la concreta de la presencia de los Inspectores en los centros de trabajo, así como el énfasis que se pone en la necesidad de cooperación entre Administración del Estado y Administraciones Autonómicas.

Sin ánimo de exhaustividad, reseñaremos a continuación, como titulares o como resumen de contenidos, noticias de los últimos 12 meses que nos han parecido expresivas del interés de los medios de comunicación por la Inspección.

Las Inspecciones de Trabajo y Seguridad Social aumentarán. El número de efectivos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se incrementará durante el año 2008 en 200 inspectores y 50 subinspectores. Con ello se da cumplimiento a los acuerdos alcanzados en la Mesa de Diálogo Social y a la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo.

El Secretario General del sindicato... achaca el que las empresas contraten a inmigrantes ilegales al incumplimiento con el Gobierno de su compromiso de incrementar los efectivos de la Inspección de Trabajo. Para él, uno de los rasgos que definirá la actitud del nuevo Gobierno será el incremento de la Inspección de Trabajo, y el Gobierno, en vez de incrementar el número de inspectores, se ha puesto a negociar con Cataluña la transferencia de la Inspección, a lo que se han opuesto.

La Inspección relaja los controles a la economía irregular a pesar de la crisis. En 2008, el Ministerio de Trabajo tienen previsto realizar 210.000 visitas a centros de trabajo para el control de la economía ilegal, lejos de las 250.000 previstas en 2007. El Ministerio argumenta sobre la calidad frente a la cantidad: tras admitir el descenso de las investigaciones, alega que se han adoptado medidas organizativas para lograr mayor eficacia, y obtener un número determinado de altas en Seguridad Social y detección de infracciones por acuerdo de extranjeros sin autorización.

Gobierno y Generalidad de Cataluña cierran acuerdos en materia de Inspección de Trabajo. La Comisión Bilateral Administración General del Estado-Generalidad de Cataluña ha alcanzado un compromiso quePage 20 permitirá hacer efectivo el traspaso en materia de Inspección de Trabajo, que se deriva del artículo 170.2 del Estatuto. El Sistema de Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, que corresponde a una concepción integral, requiere que, previamente al traspaso, se establezcan entre ambas partes sus premisas organizativas y funcionales. Este acuerdo permite impulsar la creación de la Agencia Catalana de Inspección de Trabajo, su colaboración con la AGE y los ajustes legislativos precisos para asegurar la coordinación en el ámbito laboral y de Seguridad Social.

En la firma del Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva 2008, el Presidente de CEOE aseguró que no va en el buen camino que existan transferencias de competencias de la Inspección de Trabajo. No sería bueno, ni para los trabajadores ni para las empresas, el que existiesen diferentes criterios de Inspección en los diferentes territorios autonómicos.

Un sindicato de Actores solicita una actuación de la Inspección de Trabajo para aclarar si se había cumplido la legislación laboral en el caso de dos actores, que habían pasado a un programa de la cadena de la competencia, y carecían de contrato.

La Inspección de Trabajo gana terreno en busca del fraude. La Inspección acaba de levantar un acta de infracción por 631.065 euros a un falso empresario agrícola que certificó 13.500 jornadas a trabajadores eventuales agrarios, que realmente no habían sido trabajadas. La Inspección levantó las correspondientes actas de infracción a 154 beneficiarios del subsidio por desempleo, por haberlo obtenido y disfrutado indebidamente, y después comunicó lo actuado al Ministerio Fiscal, por entender que existían indicios de delito.

La Inspección de Trabajo realizará mañana una segunda inspección de la empresa..., para constatar que está sin agua, luz ni teléfono, después de que, según la plantilla, el centro fuera vendido por su propietario a otro empresario, y que desde entonces los trabajadores no cobran sus salarios y no reciben trabajo.

La Inspección de Trabajo ha propuesto a la Consejería de Empleo sancionar a la empresa... con 90.000 euros, al entender que incurría en una falta muy grave al incumplir la Ley de Prevención de Riesgos Laborales en el accidente que costó la vida a 5 operarios como consecuencia del desplome de una tolva, por la corrosión de la soldadura que la sujetaba.

Los sindicatos presentarán denuncias ante la Inspección de Trabajo y el Fiscal por las deficientes condiciones laborales de un hospital público, en el que se están desarrollando protestas por la falta de plantilla y la sobrecarga de trabajo.

La Inspección de Trabajo ha propuesto sancionar a las Consejerías de Bienestar Social y de Gobernación, en relación con una cesión ilegal de trabajadores correspondientes a subcontratas en los Servicios Centrales de dichas Consejerías.

El Presidente de la Xunta anuncia una reunión para desarrollar un plan de actuación inspectora conjunta galaico portugués, referido a los trabajadores portugueses que realizan obras de grandes infraestructuras.

La Inspección de Trabajo sanciona con 6.000 euros a una empresa que obliga a sus empleadas a usar un uniforme de falda, delantal y cofia, lo que vulnera la Ley de Igualdad.

La denuncia de varios empresarios y la posterior intervención de la Inspección de Trabajo, descubre una decena de talleres textiles que llevaban a cabo prácticas irregulares y donde trabajaban 54 empleados ilegales, tanto españoles como extranjeros. Inspección de Trabajo ha ordenado el cierre inmediato de estos talleres.

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De la lectura de estas noticias, parece resultar una imagen mediática de la Inspección en la que abundan las referencias a la necesidad de más efectivos y más efectividad en la Inspección, lo que parece traer implícita la idea de que la Inspección es un elemento necesario para el desarrollo de las relaciones laborales y, en particular, para la lucha contra el fraude contractual y la siniestralidad laboral; en esta perspectiva, los criterios que se expresan respecto de los traspasos de efectivos de la Inspección a las Comunidades Autónomas, muestran que este es un tema sensible. Por otra parte, las noticias referidas a concretas actuaciones de la Inspección, reafirman la importancia del control de la utilización ilícita de modalidades contractuales, de la economía irregular y de la siniestralidad laboral.

La Inspección de trabajo es un operador jurídico, que participa en el proceso de aplicación de las normas sociales, promoviendo su efectividad a través de la vigilancia del cumplimiento de estas normas, y por eso será de interés conocer que aspectos de la actividad inspectora suscitan mayor interés de la doctrina científica. No se trata ahora de efectuar un análisis exhaustivo de lo escrito sobre la Inspección, ni menos sobre los criterios expresados en estos escritos. Para lo que aquí nos interesa, consignar los títulos de libros y artículos publicados en los últimos meses, que hacen referencia a la Inspección, puede ser suficientemente expresivo de las cuestiones jurídicas que plantea la actividad inspectora.

El nuevo papel de la Inspección de Trabajo

y «La permanente actualidad de la Inspección de Trabajo. M. Rodríguez-Piñero.

Algunas consideraciones en torno a la independencia de la Inspección de Trabajo

. F. Vázquez Mateo.

La función de tutela ejercida sobre los derechos de los trabajadores por el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social

. A. Mateos Beato.

La Inspección de Trabajo: orígenes de una Institución centenaria

. A. Montoya Melgar.

Los requerimientos de la Inspección de Trabajo y la interdicción constitucional de la arbitrariedad

. J.M. Díaz Rodríguez.

Garantías jurídicas para el empresario ante la actuación sancionadora de la Inspección de Trabajo

. F. Rodríguez Sañudo.

El principio non bis in idem y su reflejo en el procedimiento sancionador por infracciones del orden social

. J.J. Orcaray Reviriego.

La sanción administrativa en el orden laboral

. I. Durendez Sáez.

La Inspección de Trabajo. Funciones, actas y recursos

. D. Beneyto Calabuig.

Las garantías del administrado frente a la potestad sancionadora de la Administración Laboral

. J.A. Nicolás Bernad.

Comentario sistemático al texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y normas concordantes

. Dirigido por J. García Blasco y J.L. Monereo Pérez.

Infracciones y sanciones laborales

. J. Barrenechea y M.A. Ferrer.

Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social

. Coordinados por A.V. Sempere Navarro.

La fiscalización del cumplimiento de los convenios colectivos por parte de la Inspección de Trabajo

. J.M. Díaz Rodríguez.

La funciones de mediación de la Inspección de Trabajo

. F. Valdés Dal-Ré.

La creación de la Comisión Consultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

. A.J. Valverde Asencio.

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La Inspección de Trabajo y la Reforma Laboral

. V. de Santos.

La derivación de responsabilidad por deudas de Seguridad Social

. A. Mateos Beato y R. Martín Jiménez.

...Y Seguridad Social

. R. López Parada.

El papel de la Inspección de Trabajo en el procedimiento de recargo de prestaciones de Seguridad Social

. J.L. Escudero Alonso.

Potestad sancionadora de la Administración versus actividad jurisdiccional en materia laboral. Las modalidades del procedimiento de oficio del art. 149 de LPL

. E. Carrión Matamoros.

Hacia una Ley integral en materia de accidentes de trabajo

y «La potestad sancionadora de la Administración en el ámbito de los riesgos laborales». Consejo General del Poder Judicial.

Los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales: una nueva modalidad de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

. A. González Martín y P. Gismera Catalinas.

La Inspección de Trabajo y la prevención de riesgos laborales en la Administración Pública. Peculiaridades y privilegios cuestionados

. J.I. García Ninet.

Del silencio de la Ley a la Ley del Silencio. ¿Quién teme a la lucha de la Inspección de Trabajo contra el acoso moral en las Administraciones Públicas?

. C. Molina Navarrete.

La función de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las Administraciones Públicas y la potestad sancionadora

. J.I. Moltó García.

Puntos críticos del procedimiento administrativo sancionador en materia de prevención de riesgos laborales

. M. Velázquez Fernández.

La reforma del art. 43 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. Su insuficiencia para la actuación efectiva de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de cesión de trabajadores

. J.I. Moltó García.

Como es lógico, abundan los planteamientos sobre los aspectos más jurídicos de la función inspectora, como los relativos a los principios y garantías del procedimiento sancionador, pero también encontramos análisis generales de la actividad inspectora, relaciones de ésta con la autonomía colectiva y con los procedimientos judiciales, así como una fuerte presencia de las cuestiones relacionadas con la prevención de riesgos laborales.

Con todas las salvedades derivadas de las diferencias entre el enfoque jurídico y la visión de los medios de comunicación o las posiciones de los agentes sociales, puede decirse que en estos análisis científicos existe una notable coincidencia en cuanto a los temas relevantes de la actividad inspectora que aparecen en esos otros ámbitos.

Para una orientación general de los cambios en el entorno de la Inspección, nada mejor que acudir a los artículos de Rodríguez-Piñero que antes consignamos. En «El nuevo papel de la Inspección de Trabajo», señala que los cambios externos en el sistema jurídico-político y en el sistema socioeconómico, son los que más han trastocado la intervención administrativa en las relaciones laborales, y han supuesto nuevos retos y desafíos a la Inspección de Trabajo.

Más concretamente, hace referencia a cómo la evolución del Derecho del Trabajo yPage 23 de las relaciones laborales en el cuarto de siglo de vigencia de la Constitución, han supuesto un cierto retroceso de la intervención administrativa y sobre todo, un cambio notable de objetivos influido por nuevos equilibrios entre exigencias económicas y sociales, que hacen objetivo prioritario el empleo. Éste se conecta a la eficiencia del sistema económico y a la competitividad de la empresa en mercados globalizados, con un cambio en los objetivos de la intervención administrativa, más abierta ahora a considerar el papel de la empresa y su operatividad en el mercado de trabajo. En paralelo a ello, se ha producido una reducción relativa del papel de la legislación a favor de la autonomía colectiva, y también de la autonomía individual y, sobre todo, un fortalecimiento de los poderes empresariales, condicionados en su ejercicio a la información y consulta o, en su caso, al acuerdo de la representación de los trabajadores, al margen de la autoridad laboral.

Estos nuevos enfoques del Derecho del Trabajo, afectan a los objetivos de la Inspección, la cual, aún continuando su función primordial de control de normas, debe acompañarla de mecanismos tendentes a la promoción y a la difusión de la normativa laboral, con la función asesora, y con actuaciones de advertencia, recomendación y requerimiento. Junto a ello, habrá que valorar, especialmente, un nuevo papel de tutela de los sectores débiles del mercado de trabajo, incluyendo desde los problemas de las condiciones de trabajo en las pequeñas empresas hasta los sectores con predominio del trabajo precario, y también temas concretos como el acoso sexual y moral, la discriminación, no sólo de género, y la problemática de la inmigración.

En el segundo artículo, Rodríguez-Piñero hace referencia a que la inclusión en el Acuerdo para la mejora del crecimiento y el empleo de un apartado específico dedicado a la Inspección de Trabajo, confirma la plena virtualidad de la Inspección. Enlazando esta preocupación de los interlocutores sociales con la afectación de la estructura organizativa de la Inspección por las competencias de ejecución de la Legislación Laboral de las Comunidades Autónomas, Rodríguez-Piñero pone de relieve los delicados equilibrios que requiere la concepción única e integral del Sistema de Inspección.

Un ejemplo muy concreto de reducción de la intervención administrativa sería la supresión de las anteriormente preceptivas autorizaciones administrativas para los casos de movilidad geográfica o modificación sustancial de las condiciones de trabajo. Como es lógico, al desaparecer las autorizaciones administrativas, desaparecen los informes preceptivos, como el de la Inspección. En los procedimientos de regulación de empleo, la autorización administrativa desaparece en los despidos que no alcanzan el número que marca el umbral para la consideración de despido colectivo, o en el supuesto de las empresas sometidas a procedimientos concursales. En estos supuestos, desaparece también la actuación de la Inspección, aunque la Ley Concursal prevé un informe de la Autoridad Laboral al Juez que podría, a su vez, generar una solicitud de informe a la Inspección por aquélla.

En los despidos colectivos se mantiene la autorización administrativa, si bien los márgenes de discrecionalidad en la resolución se reducen, por la ampliación causal que supone, los llamados «despidos preventivos», y por que la causalidad se explicita con mayor detalle, reduciendo los márgenes para considerar determinadas situaciones no subsumibles en las causas. Al persistir el procedimiento, persiste el informe de la Inspección, pero igualmente se reduce la discrecionalidad en sus contenidos, al subrayarse que este informe se refiere a las causas exclusivamente alegadas por el empresario, y no a otros aspectos que puedan valorarse en el expediente.

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Del examen de estos concretos cambios legales orientados a la adaptabilidad no parece deducirse una reducción significativa de la actividad inspectora. Y, por el contrario, la evolución de la regulación laboral, orientada a la flexiguridad, ha aportado, si no un ensanchamiento, sí un reforzamiento de la actividad inspectora, que se podría relacionar con la seguridad, como segundo término de conformación de este concepto. Bastaría con examinar las sucesivas reformas de la LISOS, para comprobar como cada reforma del Estatuto de los Trabajadores o de otras normas laborales, ha venido acompañada de la introducción de nuevos tipos infractores o de la reformulación, por lo general con un sentido de clarificación/ampliación de las conductas incluibles en el correspondiente tipo infractor.

Si ponemos en relación esta permanente actualización e incremento de los tipos infractores con los contenidos de la concertación social sobre actuación de la Inspección, veremos como se está produciendo un incremento, cuantitativo y, sobre todo, cualitativo, de la actividad inspectora respecto de lo que podríamos configurar como los usos abusivos de mecanismos de flexibilidad empresarial, que se traducen en carencias de seguridad en la posición laboral. La vigilancia de las conductas infractoras consistentes en usos abusivos o fraudulentos de la contratación temporal o de las contratas serían ejemplos de este tipo de actividad inspectora. Y también serían ejemplos de esta tendencia, la expansión de los sujetos responsables en los casos de infracciones en los procesos de externalización de la actividad productiva, al unirse a los tradicionales casos de responsabilidad solidaria entre empresa principal y contratistas, los que se derivan de la normativa específica del sector de la construcción, incluyendo, por ejemplo, a los promotores.

Y si recordamos que estos mecanismos de adaptabilidad se justifican como contribución a un mayor dinamismo del empleo, también habría que considerar el desarrollo en los últimos años de las políticas activas de empleo, con uno de sus mecanismos típicos, el apoyo con fondos públicos de las contrataciones realizadas por los empresarios. Aquí también se produce una extensión de las responsabilidades, consistente en la aplicación de sanciones accesorias de pérdida de las ayudas ya percibidas o potencialmente percibibles en el futuro.

En otro campo normativo, el de la prevención de riesgos laborales, que ha tenido una gran expansión desde 1995, ésta se ha traducido también en expansión de la actividad inspectora, medida en datos estadísticos y expresada en la ampliación y diversificación de los tipos infractores, así como en una considerable presencia en medios de comunicación y en los Acuerdos Sociales. También en este caso la ampliación de la acción inspectora se traduce en ampliación de los sujetos responsables, más allá de las clásicas figuras empresariales de principal y contratista, al incluir a sujetos no titulares de la relación laboral, como los promotores, los servicios de prevención, las entidades formativas o los entes homologadores.

La LPRL aporta igualmente un cambio en las técnicas de actuación de la Inspección, de establecer, para los supuestos de constatación de infracciones, no sólo la apertura del procedimiento sancionador, si no también el requerimiento para la adopción de medidas preventivas. De esta forma, junto a los requerimientos alternativos a la propuesta de sanción, aparecen estos nuevos requerimientos, compatibles con la eventual sanción, y dirigidos a la cesación de los riesgos que la infracción produjo.

Además, la ampliación de la acción inspectora rompe uno de sus límites tradicionales, el de las relaciones laborales, al incluir la vigilancia del cumplimiento de la normativa preventiva por las Administraciones Públicas respecto de los funcionarios. Interesa subrayar este nuevo campo de actuación, también por lo que tiene de importante cam-Page 25bio respecto de las técnicas de actuación tradicionales, basadas en la dinámica vigilancia-comprobación de la infracción-propuesta de sanción económica, ya que en el caso de los incumplimientos por las Administraciones Públicas, el resultado final no es la sanción económica, si no el requerimiento para la adopción de concretas medidas.

La estructura organizativa de la Inspección ha sido sensible a este desarrollo de la normativa preventiva, con fórmulas como la incorporación al Sistema de Inspección de los técnicos habilitados, y con la posibilidad de incorporación directa a la Inspección, vía promoción interna, de funcionarios especializados en este campo.

Para concluir este apartado, sólo un apunte respecto del desarrollo del Derecho Social de la UE. Con la trasposición de las Directivas sobre Desplazamiento de Trabajadores, Comité de Empresa Europeo y Participación en Sociedad Europea, aparecen nuevos tipos infractores, que pueden suponer conductas con efectos transnacionales, vigilables por la Inspección.

El marco jurídico de las relaciones laborales en España proporciona una fuerte capacidad reguladora al convenio colectivo, y en la práctica se ha producido un importante desarrollo en número de convenios y cobertura de los mismos, aunque no siempre correspondido con un pleno aprovechamiento efectivo de esta capacidad reguladora. En una primera aproximación, en el plano jurídico formal, esto no ha afectado a la Inspección de Trabajo, pues ésta interviene en el campo, no de la regulación, si no de la ejecución de lo regulado, y también porque la regulación convencional, concretamente las cláusulas normativas, es objeto de vigilancia por la Inspección.

Esta capacidad de control del cumplimiento del convenio colectivo, parece una secuela, casi inevitable, de su carácter normativo, pero no hay que olvidar que los convenios, junto a su fase de elaboración, tienen también la de administración de lo pactado, y por ello cuanto más intenso sea el papel de las Comisiones Paritarias, más posibilidades habrá de que éstas ocupen espacios de vigilancia, reduciendo el papel de la Inspección. Pero no es problemática la compatibilidad de la acción inspectora con una actuación más intensa de las Comisiones Paritarias en el control del cumplimiento de los convenios. Como se ha indicado reiteradamente, no es forzoso que la comprobación de infracciones por la Inspección se traduzca en la apertura de procedimientos sancionadores, si no, por ejemplo en una intervención más directa de la Comisión Paritaria para solventar la situación que se ha traducido en una posible infracción laboral. Y en este sentido, la Inspección utilizaría sus características de capacidad de comprobación, con una visión imparcial y dotada de rigor técnico-jurídico, mientras que la Comisión Paritaria potenciaría la capacidad de gestión colectiva de las relaciones laborales, por ejemplo, con técnicas de mediación.

Otra manifestación específica de la competencia normativa de los agentes sociales y de su capacidad de gestión de las relaciones laborales, serían los procedimientos autónomos de solución de conflictos.Valdés Dal-Ré pone de relieve el desarrollo en los últimos años de los procedimientos autónomos de solución de conflictos y considera que los Acuerdos Interprofesionales en esta materia, ni cierran el paso a la inclusión de los inspectores en las listas de mediadores, ni impulsan su concurso y que los inconvenientes de posibles interferencias entre intervención inspectora y actuación mediadora pueden quedar razonablemente neutralizados en razón de que la intervención de la Inspección queda sujeta al acuerdo común de las partes. En todo caso, Valdés estima que la experiencia convencional ha llevado a cabo una reordenación de la intervención de la Inspección en laPage 26 solución de los conflictos, reinstalando sus funciones en el campo de la prevención de los propios conflictos, ejercida mediante la actividad de asesoramiento y asistencia técnica a trabajadores y empresarios. Como se ve, en este concreto caso de posible tensión entre autonomía colectiva y actividad de la Inspección, nuevamente la posibilidad de actuación no conducente a la apertura de procedimientos sancionadotes, puede proporcionar una salida equilibrada y eficaz.

Pero más allá del impacto en las normas reguladoras de la Inspección de Trabajo de los cambios en la regulación laboral general que acabamos de analizar, parece indudable que en un sistema de relaciones laborales basado en un cierto equilibrio o distribución de funciones entre los distintos agentes de este sistema, un mayor desarrollo del papel de uno de estos agentes, ha de repercutir de hecho en los papeles de los demás. Pero esta repercusión no debe verse tanto en términos cuantitativos, de sumas que se compensan con restas en juegos de suma cero, si no cualitativos, referidos al perfil de la actuación o a las técnicas concretas con las que se actúa.

Para empezar, recordemos lo comentado respecto a como los acuerdos sociales han ido incidiendo en la ordenación y planificación de la actividad inspectora, con cambios normativos en forma de creación de órganos de participación institucional que intervienen en la planificación de la actividad inspectora y, especialmente, con la expresión de una clara voluntad de los agentes sociales de hacer de la Inspección un elemento más dinámico en el desarrollo de las relaciones laborales. Una vez más, el papel creciente de la prevención de riesgos laborales, también se proyecta en esta nueva modulación de la actividad inspectora. En unos casos, en el terreno general de la planificación de la actuación inspectora, que se recoge en la Estrategia y en otros casos, en el campo más concreto de las visitas de Inspección a los centros de trabajo, con la presencia más activa de los representantes de los trabajadores que recoge la LPRL.

La Estrategia abre, también, posibilidades de actuación directa de los interlocutores sociales en terrenos próximos a la vigilancia del cumplimiento de las normas, aunque con fórmulas más centradas en el asesoramiento. Al margen del desarrollo concreto de esta última previsión, la misma remite a ideas parecidas a las que expresamos al comentar la mayor presencia de los agentes sociales, en forma de Comisiones Paritarias de los convenios, en la gestión de las relaciones laborales, con sus consiguientes efectos de cambios en las técnicas de actuación de la Inspección.

Estos concretos ejemplos nos pueden llevar a análisis más generales de cambios cualitativos o de redefinición de roles en el sistema de relaciones laborales. No es discutible la necesidad y la realidad de una actuación pública de vigilancia del cumplimiento de las normas laborales, entre otras razones porque así lo demandan los agentes sociales cuando hacen uso de su autonomía colectiva. Pero tampoco es forzado hablar de control de cumplimiento de normas cuando nos referimos a las facultades de vigilancia que corresponden a los representantes de los trabajadores. De esta acción representativa se puede derivar tanto el inicio de la acción inspectora por medio de la denuncia formulada por estos representantes, como la creación en el seno de la empresa de una dinámica de corrección de eventuales transgresiones.

Como consecuencia de todo ello, en función de la intensidad o características de esta actuación de control por los representantes de los trabajadores, la actuación de la Inspección podrá verse tanto reducida como incrementada, y en todo caso, esta actuación ya no podrá ser igual que si esta actividad representativa no existiese. Al indicar esto, es forzoso señalar que el desarrollo de esta acción representativa no se produce de manera uniforme en el conjunto de empresas o respecto de todos los trabajadores, porque factores como la implantación sindical, el tamaño de las empresas o las propias modalidades contractuales de los trabajadores influyen enPage 27 esta intensidad Y esto lleva a un impacto desigual dentro del conjunto del sistema de relaciones laborales de la acción representativa de los trabajadores, siendo por tanto también desigual el efecto de la misma sobre la actividad de la Inspección.

En el espacio institucional, la Inspección de Trabajo concurre con la Jurisdicción Social en la intervención pública para la correcta aplicación del Derecho Laboral y de Seguridad Social. Esto no es algo nuevo ni exclusivo de estos años de transformación de las relaciones laborales, aunque sí guarda una cierta relación con el modelo constitucional de división de poderes y, en todo caso, su análisis conjunto con el de estas transformaciones ayudará a completar la visión general del engarce de la Inspección en el sistema de relaciones laborales. Para que esta concurrencia no se traduzca en colisión, si no, por el contrario, en cooperación, es necesario, en primer lugar, delimitar los respectivos campos de actuación. Pero, además, la funcionalidad del sistema exige vías de comunicación entre ambas instituciones.

Una fórmula tradicional y muy evidente de evitar concurrencias disfuncionales es la que expresa el principio «non bis in idem», que neutraliza la actividad administrativa cuando se abre la vía penal. Y aquí, nuevamente, habría que recordar la especificidad de la actividad inspectora, como actividad previa al desarrollo del procedimiento administrativo en sentido estricto, ya que la plena aplicación del «non bis in idem» no se produce tanto en la actividad de comprobación o vigilancia, si no en el desarrollo de un procedimiento administrativo ajeno ya a la actividad inspectora.

Esta primera manifestación de las relaciones entre Inspección y Jurisdicción, se puede hacer particularmente visible en un terreno que hemos identificado como de actividad creciente de la Inspección, la prevención de riesgos laborales. El protocolo marco de colaboración entre el Consejo General del Poder Judicial, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Fiscalía General del Estado para la Investigación eficaz y rápida de los delitos contra la vida, la salud y la integridad física de los trabajadores y la ejecución de las sentencias condenatorias, es un instrumento jurídico/organizativo que se orienta a la doble finalidad de evitar concurrencia y facilitar cooperación a la que hemos aludido. La propia pluralidad de sujetos institucionales que han tenido que suscribir este instrumento jurídico nos da idea de la diversidad de sujetos que pueden concurrir, junto con las Inspección, en las tareas de cumplimiento de la normativa preventiva, y también de la complejidad de las relaciones que para esta tarea pueden establecerse.

Otra fórmula jurídica que expresa la concurrencia y busca la cooperación son los procedimientos de oficio, desde el más histórico o tradicional del acta de infracción con estimación de perjuicios económicos, hasta los que se crearon de manera más sistemática con la Ley de Procedimiento Laboral, y que se han ido incrementando, con el último ejemplo de los derivados de la Ley de Igualdad. Estos procedimientos suponen una fórmula jurídicamente limpia de acotar el campo administrativo y el campo judicial, combinando las posibilidades de constatación de hechos sobre el terreno, acompañados de una primera valoración jurídica, propias de la Inspección, con la potestad jurisdiccional de interpretación del ordenamiento. Y estos procedimientos ponen una vez más de relieve que la actividad propia de la Inspección, aún siendo ésta un órgano administrativo, no tiene porque derivar en todo caso hacia procedimientos administrativos. Esto refuerza el perfil de la Inspección como un servicio público cuya actividad puede proyectarse hacia el terreno de distintos operadores jurídicos del ámbito social.

Otros ejemplos de la relación de cooperación entre Inspección y Jurisdicción, losPage 28 encontraríamos con la actividad pericial, expresada en los informes de la Inspección, en los casos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales o en los procedimientos de clasificación profesional. Este último, por cierto, es ejemplo de traspaso de competencias administrativas a competencias judiciales, que suponen la retirada de la administración laboral del campo de la resolución, pero que no afectan a la actividad inspectora, reafirmando la idea de que los cambios en el Derecho Laboral orientados a reducir la intervención administrativa, no se han traducido en una reducción equivalente de la actividad inspectora.

En el ámbito de la Administración Laboral, el fenómeno más evidente producido en los últimos 30 años ha sido la práctica desaparición de la estructura periférica del Ministerio de referencia tradicional de la Inspección, llamémosle el Ministerio de Trabajo, seguido, según los tiempos, de unas u otras calificaciones. Y ello no se debe a la reducción del intervencionismo administrativo si no a la sustitución de esta actividad territorial del Ministerio de Trabajo por la Administración Laboral de las Comunidades Autónomas, como expresión de la puesta en práctica de las previsiones constitucionales y estatutarias sobre ejecución de la legislación laboral por las Comunidades Autónomas.

En consecuencia, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aún permaneciendo orgánicamente vinculada al Ministerio de Trabajo, ha perdido su vinculación funcional con este Ministerio, en la mitad de su actividad. Respecto de la otra mitad de la actividad de la Inspección, la de Seguridad Social, la Administración que la gestiona no se ha visto afectada por la nueva distribución territorial de las competencias y ha adquirido en los últimos años un papel social y económico creciente, por los temas de los que se ocupa, que son aspectos básicos del Estado de Bienestar, y por su peso en las cuentas públicas, en términos de gasto y de gestión recaudatoria. Esto se ha traducido en el desarrollo y consolidación de una importante maquinaria administrativa de la Seguridad Social, en efectivos personales y materiales, en el despliegue territorial de estos efectivos y en volumen presupuestario. Esta importancia económica, lleva a la importancia del control de que los ingresos se produzcan regularmente y de que los gastos sean los jurídicamente correctos, un terreno en el que resulta importante la actuación de control de la Inspección.

El desarrollo experimentado en los últimos años por la Administración de la Seguridad Social también se refleja en la actividad inspectora, en primer lugar, en el porcentaje de esta actividad destinada al control de altas y recaudación, así como por la ampliación de funcionarios del Sistema, a través del Cuerpo de Subinspectores, y por la especialización de Inspectores. El incremento en volumen y complejidad de la Administración de la Seguridad Social, unida al desarrollo y sofisticación de los procedimientos recaudatorios, ha llevado a un complejo y variable reparto de tareas entre la Inspección y los órganos recaudatorios de la Seguridad Social, en función de las características de la deuda objeto de reclamación. En este terreno, el perfil de la Inspección como órgano investigador e iniciador de procedimientos tiene una poco explicable excepción en la resolución de las actas de liquidación por órganos de la Inspección, en vez de por los propios del Sistema de Seguridad Social.

Conviene decir, además, que el análisis del control de ingresos y gastos de la Seguridad Social muestra las conexiones entre el ámbito laboral y el de la Seguridad Social, en torno al empleo. En primer lugar, un aspecto de las políticas de empleo, de las llamadas políticas pasivas de empleo, es el de las prestaciones por desempleo, residenciadas en el campo de la acción protectora del Sistema de Seguridad Social, y que pueden, por tanto, generar acti-Page 29 vidad inspectora, respecto de la recaudación de cuotas y respecto del correcto comportamiento de los beneficiarios de las prestaciones. Además, la conexión se produce en la medida en que en la actualidad, una parte considerable del apoyo público económico a la contratación, consiste en reducir las cargas de cotización, vía bonificación o vía deducción de cantidades de las cuotas. Esto se traduce para la actividad inspectora en que lo que comienza como conducta infractora en materia de empleo, puede acabar o derivar en liquidaciones de cuotas, y la conexión puede ir más allá cuando de la infracción se deriva, como responsabilidad accesoria, la pérdida de ayudas vigentes o el no acceso a las futuras.

Como dijimos al principio de este apartado, la distinción entre Seguridad Social y empleo y relaciones laborales, marca también la división competencial entre Administración del Estado y Administración de las Comunidades Autónomas. El desarrollo de la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía, tuvo para la Inspección una primera traducción basada en la distinción entre dependencia orgánica exclusiva de la AGE y dependencia funcional respecto de esta Administración o de las Autonómicas. Y esta distinción muestra una especialidad de la Inspección, consistente en no tratarse de una actividad, ni de una estructura administrativa inserta en un solo ámbito organizativo.

Tanto la experiencia práctica de funcionamiento del Sistema de Inspección como la consolidación institucional de las nuevas Administraciones Autonómicas, han puesto de relieve las dificultades para mantener una separación tan tajante entre el campo de la organización administrativa y el de la actividad inspectora en concretos procedimientos. Piénsese, además, que no estamos hablando de un puro reparto de tareas y funcionarios entre dos Administraciones, si no entre una Administración, la del Estado, (que a su vez incluye una Administración tan potente y especial como es la de Seguridad Social), y un conjunto de Administraciones Territoriales.

Así se fueron abriendo paso diversas fórmulas, reflejadas en la Ley de Inspección y sus Reglamentos, de entrada de las CCAA en aspectos organizativos de la Inspección, con participación conjunta de la AGE y las Administraciones Autonómicas en la planificación de la actividad inspectora, e incluso con lo que se podría calificar de esbozo de administración consorciada, con las Jefaturas Territoriales designadas conjuntamente por la AGE y cada una de las Administraciones Autonómicas. Y también se llegó a fórmulas legales que abrían la posibilidad de superar la atribución exclusiva de dependencia orgánica de la AGE, con la posibilidad de que esta dependencia también se produjera respecto de las CCAA.

Los Estatutos de Autonomía de segunda generación aparecidos a partir de 2006 optan abiertamente por la dependencia orgánica respecto de la Comunidad Autónoma de los Inspectores que desarrollen funciones en el ámbito de las competencias materiales de aquélla. Pero tan significativo como este cambio lo es la consagración en el nivel estatutario de los principios de cooperación entre Administraciones para el desarrollo eficaz de la función inspectora. Parece claro que esta idea de eficacia tiene su último fundamento en la conexión jurídica entre los temas laborales y los de Seguridad Social, y tiene su expresión funcional, en que en el desarrollo de la actividad inspectora se pueden dar múltiples supuestos en los que no quepa aislar los aspectos laborales y los de Seguridad Social.

La eficacia y la eficiencia de la acción inspectora, se verían seriamente resentidas por una actuación parcelada o concurrente de una pluralidad de inspectores derivada del sólo dato de su adscripción orgánica. Las fórmulas de cooperación, que pueden desarrollarse hasta llegar a sistemas de gestión consorciada entre AGE y CCAA, superarían la cada vez más hueca distinción entre dependencia orgánica y funcional, al ser una fórmula de gestión eficiente de los recursos del Sistema de Inspección, y suponer, también,Page 30 un instrumento organizativo coherente con las conexiones entre el ámbito laboral y el de la Seguridad Social. Por otro lado, las peculiaridades de la actividad inspectora, especialmente las relacionadas con su actividad no plenamente integrada en los procedimientos administrativos en su etapa resolutoria, se ajustan perfectamente a fórmulas organizativas de este tipo.

Las transformaciones de la regulación laboral, que en gran medida pueden relacionarse con la noción de flexiguridad, no parecen producir, al menos en el terreno jurídico formal, un efecto importante para la Inspección. En todo caso, este impacto sería ambivalente. El posible efecto reductor de la actividad inspectora, como reflejo de la reducción de la intervención administrativa, sería más bien escaso y, por el contrario, los nuevos desarrollos de la normativa preventiva, el interés de los interlocutores sociales por evitar los usos indebidos de los mecanismos de flexibilidad y el interés de las Administraciones por el control de los fondos públicos, llevan a incrementar la actividad inspectora.

El desarrollo de la autonomía colectiva tampoco ha reducido el terreno jurídico de la actividad inspectora, e incluso lo ha reafirmado en terrenos que a priori podrían ser discutibles, como el del control del cumplimiento de los convenios colectivos. Pero de hecho, el desarrollo de la autonomía colectiva, si no reducciones, sí produce modificaciones en el modo de actuar de la Inspección. En los ámbitos laborales en los que los representantes de los trabajadores aumentan su cuota de participación en la ordenación de las condiciones de trabajo y en la gestión de las relaciones laborales, incluidas las de conflicto, el espacio de actuación de la Inspección se ve automáticamente reducido. Pero la especialización de la Inspección en la actividad de comprobación, no resolutiva, favorecería una interacción flexible con los agentes sociales que llevaría a relaciones de complementariedad más que de sustitución.

Por otro lado, la mayor presencia de los interlocutores sociales en la elaboración de las normas y en la gestión de su aplicación lleva también a que éstos deseen participar en la ordenación de la actividad inspectora y, de hecho, gran parte de los cambios en la ordenación de esta actividad responden a los Acuerdos Sociales.

La concurrencia de la actividad inspectora con la actividad jurisdiccional, aún no siendo un fenómeno nuevo, sí ha planteado nuevas cuestiones, por ejemplo por las demandas sociales de mayor eficacia en la aplicación de las normas preventivas por el conjunto de operadores jurídicos. Existen fórmulas de cooperación en la planificación de la actividad y de conexión en el desarrollo de los procedimientos que pueden servir para evitar colisiones y disfunciones.

En el terreno de la organización administrativa, el desarrollo de las competencias de ejecución de la legislación laboral ha tenido un fuerte impacto en la adscripción de los funcionarios del Sistema de Inspección. Se trata de un proceso no concluido, aunque se ha avanzado en sistemas de cooperación que serán la clave de desarrollos futuros en los que las fórmulas de gestión consorciada entre AGE y Comunidades Autónomas parecen inevitables. Esta inevitabilidad no es sólo resultado de valoraciones en el terreno de la eficiencia administrativa en la gestión de los recursos del Sistema, es también el resultado de considerar las conexiones entre los distintos ámbitos de las materias sociales que llevan a la necesidad de coherencia en las actuaciones administrativas sobre ellos.

Entre estos factores con posible incidencia en la actividad inspectora, unos cobran más importancia que otros, pero la imagen de conjunto es, sin duda, una imagen de cambio en elPage 31 entorno sociolaboral y político administrativo, al que la Inspección debe ser sensible. La Inspección es un elemento de un sistema complejo, como es el de la aplicación de las normas laborales y la gestión de los Sistemas de Seguridad Social, complejo por la diversidad de materias que lo componen y por la diversidad de sujetos e instituciones que en él confluyen. Esta complejidad genera entrecruzamientos, en el terreno jurídico, en el de la dinámica de las relaciones laborales e incluso en el de la relación entre Poderes del Estado y Administraciones o poderes políticos dentro del Estado. Por eso no es exagerado hablar de que la Inspección se encuentra en una encrucijada, mejor dicho, en varias encrucijadas, en el doble sentido de encontrarse en el cruce con los caminos de otros sujetos e instituciones que actúan en los terrenos en que también ella actúa y de encontrarse en una situación en la que puede que tenga que tomarse decisiones críticas respecto de su orientación futura.

Para tomar estas decisiones es importante tener presentes las peculiaridades que hemos comentado de su actuación y de su organización administrativa, que apartan a la Inspección de las técnicas de actuación o de las modalidades organizativas tradicionales o más usuales. Se trataría fundamentalmente de las características que identificarían a la Inspección como una especie de empresa de servicios, que puede actuar para una pluralidad de administraciones, que puede cooperar con la jurisdicción, e incluso interactuar con los interlocutores sociales y hacer todo ello con una variedad de técnicas.

Y en todo caso, habría que tener presente la conexión entre las distintas materias sociales, que pivota fundamentalmente sobre el desarrollo de las relaciones laborales, en el plano individual y en el colectivo. Es una conexión que demanda coherencia en las distintas actuaciones públicas que sobre estas materias se produzcan, y para ello puede ser un elemento básico una actividad como la de la Inspección que, precisamente, se proyecta sobre este conjunto de materias.