La delimitación jurisprudencial comunitaria de los requisitos para la aplicación del principio de precaución
| Autor | Enrique Martínez Pérez |
| Cargo | Profesor Ayudante de Derecho Internacional Público de la Universidad de Valladolid |
| Páginas | 9-15 |
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Después de mucho esperar, la jurisprudencia comunitaria se ha expresado por fin claramente sobre el principio de precaución en varias sentencias recientes. Era ya necesario un pronunciamiento jurisprudencial claro que nos despejara las dudas sobre el alcance del principio de moda en muchos ámbitos de regulación comunitaria. Y es que no debemos olvidar, como apuntaba la Comisión en su Comunicación sobre el recurso al principio de precaución 1, que deben ser en último caso las instancias jurisdiccionales las que deben precisar los límites de este principio 2.
Aunque vamos a hacer referencia a varios asuntos, lo cierto es que haremos especial hincapié en las sentencias del Tribunal de Primera Instancia (TPI) Pfizer Animal Health/Consejo 3 y Alpharma Inc./Consejo 4, de 11 de septiembre de 2002, pues es en ellas donde mayor atención se ha prestado al principio de precaución. Se trata de dos asuntos semejantes relativos, como el resto de los que veremos seguidamente, a la protección de la salud, que tienen por objeto la anulación del Reglamento 2821/98 del Consejo, de 17 de diciembre de 1998 5, respecto a la revocación de la autorización de la virginiamicina: un antibiótico que se administra a los animales como factor de crecimiento en forma de aditivo en la alimentación animal, y que puede incluso prevenir ciertas enfermedades en los animales, pero que sin embargo puede suponer un riesgo para la salud humana por el desarrollo de la resistencia a ciertos antibióticos. En menor medida, también nos remitiremos a lo dicho por el TPI en la sentencia Artegodan/Comisión, de 26 de noviembre de 2002 6, que trata de la anulación de un conjunto de Decisiones de la Comisión de 9 de marzo de 2000 por las que se retiraba la autorización de comercializar medicamentos que contuviesen sustancias anorexígenas de tipo anfetamínico utilizadas en el tratamiento de la obesidad. Igualmente, aunque no pertenezca al ámbito comunitario, examinaremos la sentencia del Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) Órgano de Vigilancia de la AECL/Noruega (sentencia Kellogg's), de 5 de abril de 2001, relativa a la negativa por parte de las autoridades noruegas a autorizar la comercialización de copos de maíz enriquecidos con ciertas vitaminas y con hierro por la inexistencia de una necesidad nutricional para dicho enriquecimiento 7, puesto que la jurisprudencia comunitaria se ha referido a ella en diversas ocasiones.
El principio de precaución sólo se recoge en el artículo 174, apartado 2, respecto a la política comunitaria medioambiental, que tiene entre otros objetivos la protección de la salud de las personas. No obstante, dicho principio tiene un alcance más extenso. Así, en la sentencia Pfizer el TPI afirmó, según reiterada jurisprudencia, que dicho principio se aplicaba también en materia de política agrícola común cuando se adoptaban medidas para la protección de la salud pública. Más allá ha ido el TPI en el asunto Artegodan, al decir que dicho princi-Page 10pio, aunque sólo se enunciaba en materia medioambiental, «está destinado a aplicarse en todos los ámbitos de acción de la Comunidad» para garantizar un alto nivel de protección de la salud, de la seguridad de los consumidores y del medio ambiente 8. Para realizar esta afirmación se amparó en el principio de integración consagrado en los artículos 6 y 152 del TCE que establecen la necesidad de integrar las exigencias relativas a la protección de la salud pública y el medio ambiente en la realización de todas las políticas y acciones de la Comunidad 9.
En este último asunto el TPI se atrevió también por primera vez a definir el principio de precaución en los siguientes términos: se trata de un principio general del Derecho Comunitario que impone a las autoridades competentes la obligación de adoptar las medidas apropiadas con vistas a prevenir ciertos riesgos potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, otorgando a las exigencias ligadas a la protección de estos intereses primacía sobre los intereses económicos 10. Ciertamente, este pronunciamiento no es acorde con lo dicho en la jurisprudencia comunitaria anterior en la materia ni con la Comunicación sobre el principio de precaución. En efecto, en las sentencias Reino Unido/Comisión 11 y National Farmers' Union 12, de 5 de mayo de 1998, y, más recientemente, en la sentencia Pfizer, se decía que en caso de incertidumbre científica se podían adoptar medidas preventivas. Asimismo, en la Comunicación citada se indicaba, al hablar de las medidas que se derivaban del recurso al principio de precaución, que los responsables políticos debían dar respuestas, lo que no significaba que siempre se debiesen adoptar medidas, pues la decisión de no actuar podía ser una respuesta correcta 13. Así pues, consideramos que la única obligación que corresponde a las autoridades comunitarias en estas situaciones es más bien tan sólo la de evaluar la situación controvertida, de donde se puede derivar en algunos supuestos en virtud del nivel de riesgo considerado inaceptable la decisión de no actuar.
En el caso Pfizer las partes demandantes adujeron que el acto impugnado, además de violar ciertas disposiciones de una norma jurídica vinculante (como es la Directiva 70/524), habría infringido otros dos textos comunitarios no vinculantes: las Directrices sobre la aplicación del principio de cautela, de 17 de octubre de 1998, y la Comunicación de la Comisión sobre el recurso al principio de precaución, de 2 de febrero de 2000, antes citada 14. Ciertamente, como muestra la práctica comunitaria, las instituciones europeas adoptan asiduamente diferentes actos no enunciados en el art. 249 del TCE con diferentes denominaciones carentes de fuerza jurídica vinculante, pero de los cuales pueden derivar diversos efectos jurídicos 15. De todos ellos han sido las Comunicaciones de la Comisión las que han experimentado un mayor auge, si bien con un contenido y una forma muy heterogéneas, lo que ha dado lugar a muchas incertidumbres sobre su valor jurídico 16. Estamos en presencia de documentos en los que la Comisión expone su doctrina o líneas de actuación a seguir en una materia concreta que pueden, o bien poseer un contenido innovador, o bien presentar el estado de la cuestión, o bien tener un contenido autolimitador 17. De todos modos su contenido no es definitivo, puesto que, como se dice por ejemplo en la Comunicación sobre el principio de precaución, «tal como ocurre con otros conceptos generales contenidos en la legislación [...] son los responsables políticos, y en último caso las instan-Page 11cias jurisdiccionales, quienes deben precisar los límites de este principio» 18. Asimismo, éstas pueden dirigirse a determinados destinatarios (Estados Miembros, operadores económicos, instituciones comunitarias) o tener un carácter general, esto es, no especificar destinatario alguno. Éste es el caso tanto de la Comunicación sobre la salud del consumidor y seguridad alimentaria como de la Comunicación sobre el principio de precaución, pues como en ellas se dice su propósito es «informar a todas las partes interesadas» 19. En todo caso, como acertadamente ha expuesto el TPI en el caso Artegodan con relación a la Comunicación sobre los procedimientos comunitarios de autorización de comercialización de medicamentos, de 22 de julio de 1998, aunque la Comisión puede precisar su posición sobre algunos aspectos de la normativa aplicable e incluso completar determinadas disposiciones «no puede tener como efecto modificar las normas imperativas contenidas en la mencionada regulación» 20.
Pues bien, en una primera apreciación, el TPI reconoce que las instituciones comunitarias pueden elaborar normas indicativas a través de Comunicaciones en las que se expongan las orientaciones que aquellas deben seguir, siempre que no sean contrarias a las normas del tratado 21. De este modo, su labor sería examinar si el acto impugnado respeta esas orientaciones, pues si la institución comunitaria, en este caso la Comisión, muestra su voluntad de aplicarlas, estaría obligada a seguirlas 22. Aunque el TPI no examinó finalmente el acto impugnado a la luz de estos textos como pretendían los demandantes por diferentes motivos que veremos en seguida, el razonamiento utilizado por éste nos ha servido para conocer algunos de los requisitos que considera necesarios para que un determinado acto de la Comisión le obligue. Así, descubrimos que el TPI no otorga ninguna importancia a la denominación del acto a la hora de decidir sobre su efecto autolimitador (esto es, para conocer si la Comisión decidió verdaderamente quedar vinculada por ese documento), sino que se detiene fundamentalmente en el análisis del contenido del acto además de en algunos criterios formales. De hecho, va a negar valor alguno al documento «Directrices sobre la aplicación del principio de cautela», pese a que en otras sentencias, esencialmente en materia de ayudas públicas 23, la jurisprudencia comunitaria consideró que la Comisión estaba obligada a seguir las normas previstas en ciertos actos denominados igualmente «Directrices». Y lo hace...
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