Los servicios de información jurídica al consumidor de las Administraciones Públicas
| Autor | José Sanroma Aldea |
| Páginas | 70-81 |
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El mandato constitucional del artículo 51 compromete a todos los poderes públicos a promover la información a consumidores y usuarios, que ha sido explícitamente reconocida como un derecho básico de éstos en el artículo 2.º de la Ley 26/84 1. Derecho al que se viene catalogando como "instrumental" y decisivo para la realizabilidad de los demás.
Ante tan generalizada opinión, cualquier política pública de protección al consumidor tenderá a presentar la información como uno de sus componentes fundamentales. Por ello quizá sea conveniente advertir que la clave para distinguir el signo social de tal o cual política no radicará en una abstracta valoración del grado de importancia que reconozca al derecho a la información. Más bien lo que vendría a distinguirlas serían los contenidos, finalidades y mecanismos que pusieran en marcha para garantizar su ejercicio por la ciudadanía. La diversidad posible se ancla en el pluralismo político -reconocido como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico, español (artículo 1.a de la Constitución) - que permite a los poderes públicos, particularmente a las Administraciones Públicas, gobernadas por distintos grupos y orientaciones políticas, delinear sistemas de información al consumidor muy distintos entre sí. Distinción que derivará de los contenidos y procedimientos informativos así como de los objetivos que se persigan con los esfuerzos tenden tes a hacer efectivo el derecho a la información. A título de ejemplo se podría decir que cabría dentro del marco constitucional, tanto pensar que tal efectividad redunde en "un mejor funcionamiento del mercado y en interés de los empresarios" 2 como orientarlo al fomento de la participación de consumidores y usuarios en la planificación de la actividad económica general, y la reducción del poder de la empresa privada 3.
A juicio de quien esto suscribe, las políticas progresistas y modernizadoras tendrán como un elemento definidor la inclusión prioritaria en el objeto y fines de la información el difundir el conocimiento de los derechos de consumidores y usuarios y de los procedimientos para ejercerlos. Dicho de otro modo: que potencien la información jurídica y el asesoramiento en materia de consumo a los ciudadanos y a las asociaciones de consumidores y usuarios.
Tal significación puede atribuírsele aunque sólo fuera por el hecho cierto de que la desinformación y falta de asesoramiento jurídico constituye uno de los factores que contribuyen poderosamente a mantener la posición de inferioridad, subordinación e indefensión del particular frente a la empresa y a los mismos poderes públicos. Dicho en términos positivos: cuando la información se centra en el esclarecimiento de tos derechos y en los procedimientos para ejercerlos, muestra su carácter de derecho instrumental de todos los derechos que se reconocen formalmente al consumidor.
Lógicamente a la información y asesoramiento de contenido jurídico que promuevan los poderes públicos, se les debe aplicar la "regla de las tres U" (buena fórmula teórica -ideada por la Federal Trade Comission estadounidense-, de las características que ha de reunir la información): útil, utilizable, utilizada. El esfuerzo por hacer cumplir esta regla en la información jurídica revelará las dificultades y complejidad de la tarea; sus logros revelarán también sus límites, enclavados en el sistema económico social, en las políticas de transformación del mismo, y en los mecanismos utilizados para llevar la información a quien la necesita.
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La desigualdad que marca las relaciones empresa-consumidor hunde sus raíces en el sistema económico. La estructura jurídica de su funcionamiento y la misma configuración orgánica de las Administraciones Públicas, normalmente, no hacen sino sancionarla.
Ello es compatible, simultáneamente, con la abierta proclamación de una "teoría equilibra-dora", cuya aplicación serviría al mejor funcionamiento del sistema. Esta tendencia que contribuye a difuminar la realidad, no es, sin embargo, un movimiento esencialmente en-mascaratorio, sino expresión, en primer lugar, de una necesidad: la de mantener integrado en el sistema económico-social al ciudadano, ahora en su dimensión -engrandecida cualitativamente en las sociedades de capitalismo abundante- de consumidores y usuarios. En segundo lugar, es una respuesta ante una experiencia bien conocida: los movimientos so-cíales que surgen frente a la desigualdad y persiguen la superación de la misma, con frecuencia hacen figurar entre sus primeras aspiraciones la conquista de una protección jurídica; dicho en otros términos, el reconocimiento legal de aquellos intereses propios que la "opinión pública" (hecha también por el propio poder) estima como legítimos. En suma, que sus aspiraciones se conviertan en derechos formalmente reconocidos.
Esta experiencia también es referenciable al movimiento social que configuran los ciudadanos en su condición de consumidores. Aunque con una particularidad; se puede admitir que, en líneas generales, los poderes públicos han ido por delante del propio movimiento a la hora de plantear la necesidad de introducir en el ordenamiento jurídico y en la actuación de las Administraciones Públicas ormas y criterios orientados a la protección del consumidor.
Nada hay de extraño en ello. En las sociedades desarrolladas, el ciudadano -condición política lograda con la revolución que hizo posible el crecimiento económico-, ahora, al adquirir la condición de consumidor y usuario, había sido reducido de nuevo al vasallaje. Aunque el marketing ideológico difundiera el slogan de la "soberanía del consumidor", al referirse a este subdito moderno, se había llegado a una situación en que las empresas y el poder público a ellas vinculado, podía disponer de la salud o lo que es lo mismo de la vida y de la hacienda de los ciudadanos de la "sociedad de consumo". Lo cual, por exceso, venía a ser peligroso para el funcionamiento y estabilidad del propio sistema, qué genera su mecanismo autodefensivo y justificador.
Por ello, cuando se buscan los antecedentes de la legislación protectora de consumidores y usuarios, normalmente la doctrina se refiere a una normativa legal en que éstos aparecen como "clientela". Dicho de otro modo, la protección jurídica al consumidor, instrumentada a través de ciertos preceptos legales, surge como una protección indirecta, que acompaña, como potencial efecto secundario, a otros intereses y derechos (de empresarios) directamente amparados por la norma legal 4. En no pocos casos la virtualidad defensora de esta legislación es, incluso en el plano formal, impresentable ante la evidencia de la desigualdad real entre empresario y consumidor 5. Y llega un momento en que esta demanda será recubierta en el plano del ordenamiento jurídico formalmente vigente con una legislación específica, cuya finalidad sea la protección directa (incluso mediante un dere cho desigual) de los consumidores y usuarios.
Incluso allá donde mediante ese movimiento legal se produzca en el plano del ordenamiento jurídico un "justo equilibrio",no se habrá modificado en absoluto la situación real de desigualdad cuyas raíces están en el sistema económico. Únicamente -aunque pueda ser mucho-, se ha abierto una posición para hacer frente a la subordinación, inferioridad e indefensión. Posición que pondrá de manifiesto que la protección jurídica que demanda el consumidor no se reduce a la promulgación de leyes que reconozcan sus derechos, aunque tenga en ella su más adecuada plataforma de impulso y eficacia.
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La formulación de los derechos básicos de consumidores y usuarios que hace la Ley 26/84, tiene en su base un pronunciamiento, constitucional. La defensa de consumidores y usuarios ha sido proclamada expresamente por la Constitución como un principio rector de la política económica y social; todos los poderes públicos han de garantizarla por procedimientos eficaces. Incitación a la eficacia que supone la exigencia de resultados, basados no ya en la propia autodefensa de los ciudadanos sino en la acción de los poderes públicos.
Para el poder legislativo es un procedimiento obligado -a la par que necesario para el impulso de la actividad de otros poderes- aprobar las leyes que convengan a la más adecuada protección jurídica de consumidores y usuarios, y a la materialización de sus derechos e intereses en la política económica y social 6.
Mas la protección jurídica al consumidor no puede agotarse en esa tarea so pena de reducirse a la más completa ineficacia. El problema que pasa inevitablemente a primer plano, una vez promulgada la nueva legislación, es el de la aplicación de sus preceptos.
Tratándose de normas que dan cabida y reconocimiento formal a derechos e intereses dominados, en no pocos casos surgirá la cuestión de su aplicabilidad. La lógica del funcionamiento del sistema tendrá a rechazar como un elemento extraño la nueva norma legal. Rechazo que puede intentar superarse sólo si se ahonda en la reforma del sistema legal y administrativo, y si la iniciativa legislativa propiciada por el Gobierno se encardina en su política económica y social; con otras palabras: si la defensa de consumidores y usuarios opera como un...
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