Una distinción con importantes consecuencias jurídicas: residuo, subproducto y materia prima secundaria

AutorOlga Serrano Paredes
CargoAbogado de Garrigues y profesor asociado de la Universidad Carlos III de Madrid
Páginas146-201

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1. Introducción

En los últimos años han surgido distintos conceptos jurídicos, de creación, esencialmente jurisprudencial, que intentar recoger realidades afines a la definición de residuo. Es el caso, principalmente, de las llamadas materias primas secundarias y de los subproductos.

En materia de residuos, la tendencia normativa ha sido el establecimiento de un concepto objetivo de residuo, en tanto que se define el mismo con independencia de la actividad que lo genera y se le asigna un determinado régimen jurídico. Este es, como veremos, el contenido en las llamadas directivas marco. Este concepto, luego se perfila o se especializa en directivas especificas que, esas si, definen los residuos en función de la actividad que los genera, si bien respetando el concepto objetivo de la directiva marco. Dichas directivas especificas, concretan y personalizan el régimen jurídico aplicable a esas categorías de residuos. Es el caso de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEES), de los ve-Page 147hículos fuera de uso (VFU), y de los residuos de envases, entre otros.

En cualquiera de los casos, el que una sustancia u objeto caiga dentro de la definición de residuo conlleva su sumisión a un régimen jurídico caracterizado por un elevado grado de intervencionismo administrativo en razón del objeto jurídico tutelado por la norma: la protección de la salud de las personas y el medio ambiente. Dicho intervensionismo administrativo se manifiesta en la exigencia de autorizaciones, registros, notificaciones, limitaciones y prohibiciones de exportación e importación, documentos de seguimiento y control, etc.

Como consecuencia, por un lado, de esas obligaciones que determinan un concreto estatuto jurídico para el productor, poseedor y gestor del residuo y, en menor medida, por otro, del propio desarrollo tecnológico, han surgido una serie de realidades afines al concepto jurídico de residuo que intentan escapar del mismo y, por lo tanto, de los mecanismos de intervención que los poderes públicos tienen en esta materia para tutelar el medio ambiente y la salud de las personas.

Un ejemplo del distinto régimen aplicable a una sustancia u objeto en función de que sea o no considerado residuo lo constituye la regulación de los traslados transfronterizos1. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (en adelante, TJCE), los residuos tienen la consideración de mercancía2, por lo tanto les son aplicables, en el marco del mercado único, las reglas de la libre circulación de mercancías y, en el ámbito del comercio exterior, esencialmente, el Código Aduanero Común y la política comercial común.

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Este régimen se endurece y complica en aquellos supuestos en los que los productos a trasladar y/o importar y exportar, además de tener la consideración jurídica de mercancías, tienen naturaleza jurídica de residuos, ya que al anterior ordenamiento jurídico se debe sumar el previsto para los traslados transfronterizos de residuos. Es más, será este último el que determine en primera instancia el régimen jurídico aplicable: prohibición o no del traslado, en su caso, condiciones para el mismo, documentos de aceptación, seguros, etc.; y sólo en aquellos casos en que dicho traslado este permitido, se aplicará el régimen de circulación y/o importación y exportación propio de las mercancías.

Asi, la exportación de determinada sustancia procedente del reciclado de residuos, tales como la chatarra, tubos catódicos limpios y otros componentes de los RAEES, combustibles generados a partir de residuos, componentes de envases, etc., si se califica de residuo, podrá estar prohibida hacia determinados países en aplicación del Convenio de Basilea y de la normativa comunitaria3, y permitida, si tiene la consideración de materia prima secundaria. Las consecuencias económicas derivadas de la calificación jurídica de cada sustancia son así para los sectores económicos implicados muy importantes.

Lo anterior ha generado distintos contenciosos ante el TJCE, principalmente, en materia de traslados. Como consecuencia de lo anterior, el TJCE ha intentado diseñar o esbozar una serie de criterios que permitan distinguir las siguientes categorías: residuo, subproducto, y materia prima secundaria. De ellas interesan esencialmente las dos últimas, en cuanto la línea divisoria con el concepto de residuo no es clara y en cuanto permiten escapar del anterior intervensionismo. Además, es escasa la doctrina que ha estudiado éstas realidades frente a la que se ha ocupado del concepto de residuo4. De ahí que se comenten los elementos esencia-Page 149les o más novedosos del concepto de residuo y, respecto, al resto, (consideración de mercancía, valor económico, precisiones subjetivas y objetivas del término «desprenderse», etc.) nos remitamos a la doctrina existente.

En orden a intentar extraer, sintetizar y ordenar los criterios jurisprudenciales que permiten distinguir las tres anteriores realidades, se comentan aquí tanto las definiciones normativas, cuando las hay, como jurisprudenciales en torno a las mismas. En aquellos casos en que existen distintos pronunciamientos sobre un tema y en un mismo sentido, se incluye únicamente un ejemplo jurisprudencial.

Para ello, se ha optado, en primer lugar, por hacer una descripción de los hechos que han motivado las recientes sentencias en materia de subproductos y materia prima secundaria y, en segundo lugar, por tratar de sintetizar su contenido, y ello con objeto de buscar los anteriores elementos de juicio que permitan establecer la distinción.

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2. Las previsiones normativas:
2.1. Residuo:
2.1.1. La directiva marco: las directivas 75/442 de 15 de julio y 2006/12 de 5 de abril

El concepto de residuo, como ya hemos avanzado, ha sido estudiado en profundidad por la doctrina, de ahí que aquí tan solo se recojan los aspectos más básicos del mismo así como aquellos que tienen una importante trascendencia práctica para su distinción con los subproductos o materias primas secundarias.

El artículo 1.a) de la directiva 75/442 de 15 de julio, relativa a los residuos en su versión modificada5 (en adelante, directiva marco) define residuo como: «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y de la cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse».

El Anexo I recoge 16 categoría de residuos, conteniendo dos cláusulas abiertas, la Q1 («residuos de producción o de consumo no especificados a continuación») y la Q16 («toda sustancia, materia o producto que no esté incluida en las categorías anteriores») que permiten la consideración de cualquier materia como residuo.

A lo anterior se añade un mandato a la Comisión para que elaborara una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en el anexo I6. En 1993 la Comisión aprobó dos listas europeas de residuos: el CER de residuos y de residuos peligrosos, que fueron modificadas en el año 20007 (LER de residuos y de residuos peligrosos).

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La lista, pese a ofrecer una nomenclatura de referencia común, no tiene carácter exhaustivo, ya que la simple correspondencia de una sustancia u objeto con alguna de las incluidas en el LER no surte efecto más que si la materia en cuestión responde a la definición jurídica de base de residuo; esto es, que se trate de una sustancia u objeto de la que su poseedor «se desprende o tenga la intención o la obligación de desprenderse». Definición ésta que, como posteriormente8 se detalla, ha sido precisada por la jurisprudencia del TJCE.

Recientemente, se ha aprobado la Directiva 2006/12 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de abril relativa a los residuos (en adelante, nueva directiva marco), cuyo objeto es llevar a cabo una labor de codificación de la Directiva 75/442 y de sus posteriores modificaciones9, en aras de una mayor racionalidad y claridad. En este sentido, su contenido coincide exactamente con el de la directiva marco, a la que deroga, así como a sus modificaciones (artículo 20)10.

En este sentido, como no podía ser de otra manera, define residuo en idénticos términos como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse» (art.1.a)11.

Finalmente, en sede comunitaria se está trabajando en la actualidad sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los residuos, presentada por la Comisión el 21 de diciembre de 200512. Dicha propuesta, consciente de que las definiciones de la directiva marco no son suficientemente claras, ha op-Page 152tado por el mantenimiento de un concepto de residuo muy similar al existente y, por introducir un procedimiento, que luego se comenta13, que permita clarificar cuándo determinados residuos dejan de serlo, convirtiéndose en materias primas secundarias. En este sentido, se considera «residuo», «cualquier sustancia u objeto del cual se desprenda su poseedor o tenga la intención o la obligación de desprenderse» (artículo 3.a).

2.1.2. Su incorporación al ordenamiento jurídico...

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