La codificación de las infracciones y sanciones en el orden social

Punto de partida. A diferencia del Derecho Penal, el Derecho Civil o el Derecho Mercantil, el cuerpo normativo del Derecho del Trabajo nunca ha adoptado realmente la forma de una verdadera norma codificada de materias laborales. Ni siquiera el llamado Código de Trabajo de 1926 hacía verdadero honor a su denominación pues su propia Exposición de Motivos admitía que su alcance era limitado y que no regulaba todas las cuestiones de Derecho laboral¹.

Sin embargo también es cierto que la pertinencia de contar con un Código de Trabajo ya se venía planteando desde tiempo atrás. Por ejemplo, en el año 1902, con ocasión del frustrado Proyecto para la creación del Instituto de Trabajo, los estudiosos que participaron en su elaboración prepararon un libro con todo el material recopilado al efecto², y ya en aquel momento se interrogaron acerca del modo en que convenía legislar, proponiendo tres vías diferentes: continuar con la aprobación de Leyes sueltas, acometer la redacción de una especie de Código de industria (tipoPage 34 austriaco o alemán), o aprobar una Ley sobre contrato de trabajo que comprendiese refundidas las leyes de Dato y las que aún faltasen para regular dicho contrato, dejando otros puntos para Leyes especiales. De las tres opciones planteadas, los promotores del Proyecto de Instituto de Trabajo se inclinaron por la opción de los textos refundidos acompañados de leyes especiales sobre materias concretas.

La Disposición Adicional Octava del ET. Precisamente, este último ha sido el camino que ha seguido en realidad nuestro ordenamiento: el cuerpo normativo nunca ha adoptado la forma de un verdadero Código de Trabajo. Eso, a pesar de que la disposición adicional octava del vigente ET prevea que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, recogerá en un texto único denominado Código de Trabajo, las distintas leyes orgánicas y ordinarias que, junto con la presente, regulan las materias laborales, ordenándolas en Títulos separados, uno por Ley, con numeración correlativa, respetando íntegramente su texto literal³; añadiendo en su párrafo segundo que, asimismo se incorporarán sucesiva y periódicamente a dicho Código de Trabajo todas las disposiciones generales laborales mediante el procedimiento que se fije por el Gobierno en cuanto a la técnica de incorporación, según el rango de las normas incorporadas.

Los Textos Refundidos. En ausencia de un auténtico código, la función recopiladora viene asumiéndose por diversas normas que aparecen como otros tantos Textos refundidos y que adoptan la forma de Real Decreto Legislativo. Aunque con muchos matices, su contenido se identifica como otras tantas parcelas o subsectores del ordenamiento laboral (relaciones laborales, procedimiento laboral, Seguridad Social y sanciones administrativas); se trata, por descontado, del ET⁴, la LPL⁵, la LGSS⁶ y la LISOS⁷. Esta técnica legislativa aporta estabilidad, seguridad jurídica y permanencia institucional al sector del Ordenamiento Jurídico que la utiliza. El art. 82 de la CE faculta a las Cortes Generales para delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley. Así, las Cortes Generales podrán autorizar al Gobierno para refundir varios textos legales en uno solo, en cuyo caso la delegación legislativa tendrá lugar por medio de una ley ordinaria y la refundición que realice el Gobierno adoptará la forma de Real Decreto Legislativo. El art. 82 de la CE señala que la Ley ordinaria en cuestión otorgará la autorización al Gobierno para refundir varios textos legales en uno solo de forma expresa y no podrá entenderse concedida de modo implícito, esto es, la autorización determinará el concreto ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación; la Ley ordinaria en cues-Page 35tión deberá especificar si la refundición se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si también incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legislativos que han de ser refundidos. El plazo para que el Gobierno realice la refundición deberá recogerse expresamente en la Ley ordinaria delegante, sin que la delegación pueda entenderse concedida por tiempo indeterminado.

Los mandatos de las Leyes de Acompañamiento. A la vista de lo anterior, cobra interés el examen sumario de las Leyes ordinarias que han autorizado al Gobierno para adoptar los Reales Decretos Legislativos que aprueban los Textos Refundidos del ET, de la LPL, la LGSS y, el más reciente, el de la LISOS. Sin dejar de subrayar que hasta en tres ocasiones la delegación legislativa se ha realizado a través de Leyes «de acompañamiento» a los Presupuestos Generales del Estado, lo cual ha recibido la crítica desde diversas instancias. No hay que insistir demasiado en el recordatorio de los abusos legislativos acerca del contenido de la correspondiente LPGE⁸, que acabó convirtiéndose en una verdadera «Ley escoba» o «Ley ómnibus», muy alejada de los razonables límites que a la misma convienen; la generalizada denuncia doctrinal hacia ese modus procedendi sintonizó con la crítica que el Tribunal Constitucional acabó formalizando en sus SSTC 76/1992 y 195/1994, entre otras. De tales pronunciamientos se desprendía la posibilidad de que la LPGE acoja un contenido mínimo necesario e indisponible (previsión de ingresos y autorización de gastos) y otro eventual (cuestiones directamente relacionadas con las previsiones de ingresos, habilitaciones de gastos o criterios de Política económica y que sean complemento necesario de los Presupuestos), pero nada más, lo que obligó a cancelar la desviada técnica normativa de referencia.

Tal restricción de contenido en la LPGE, sin embargo, no acabó con la práctica de que el final de cada año natural comportase una revisión, desordenada y atropellada, de muy diversas cuestiones; con el argumento de que existen problemas que guardan estrecha relación con el programa económico del Gobierno y que no son materia de la LPGE, los diversos Ejecutivos que estuvieron al frente del país desde 1993 hasta 2003 impulsaron la aprobación de una Ley («de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social») tramitada en paralelo a la LPGE (de donde deriva su usual denominación de Ley de Acompañamiento)⁹. Desde luego, con este cambio de proceder no puede entenderse que se superan todas las objeciones en su día formuladas a la excesiva dotación de contenidos de la LPGE¹⁰, máxime cuando alguna de lasPage 36 Leyes de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social llevaron hasta la exageración el desorden en la reforma y la heterogeneidad material¹¹, erosionando gravemente el principio de seguridad jurídica, desacreditando la elaboración parlamentaria de la Ley y aumentando la dispersión jurídica¹². Por lo tanto, que sea una Ley de Acompañamiento la que se encargue de poner orden sistemático y topográfico sobre una materia es un fin loable pero albergado en una norma inadecuada:

* (LPL) La disposición final séptima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social¹³ autorizó al Gobierno para que en un plazo de tres meses desde su entrada en vigor elaborase un Texto Refundido del Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, incorporando al mismo las modificaciones introducidas por la propia Ley antes citada, por la Ley 11/1994, de 19 de mayo, la Ley 14/1994, de 1 de junio, y por la Ley 18/1994, de 30 de junio. El Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, aprueba el Texto Refundido en cuestión, respondiendo así a la opción de política legislativa indicada, que apuesta por la elaboración de una Ley de Procedimiento Laboral.

* (ET) La Ley 42/1994, de 30 de diciembre, también autorizó al Gobierno, a través de su disposición final séptima, para elaborar en igual plazo, un segundo Texto Refundido, en este caso de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores, incorporando las modificaciones introducidas por la misma así como las efectuadas por las disposiciones legales que enumera. El Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, aprueba este Texto Refundido sobre contrato de trabajo que comprende refundidas otras Leyes, dejando otros puntos para normas especiales.

* (LGSS) En materia de Seguridad Social, sucede algo similar. La disposición final primera de la Ley 26/1990, de Page 37 20 de diciembre, que estableció las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social¹⁴, autorizó al Gobierno para elaborar en el plazo de dos años desde su entrada en vigor un Texto Refundido en el que se integrasen, debidamente regularizados, aclarados y armonizados los textos legales específicos de Seguridad Social enumerados en su apartado primero y las disposiciones en materia de Seguridad Social contenidas en normas con rango de Ley de otras ramas del Ordenamiento Jurídico y expresamente las listadas en su apartado segundo. El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio cumplió con el mandato y aprobó el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

* (LISOS) Más recientemente, la disposición final primera de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social¹⁵, autorizo al Gobierno para elaborar y aprobar, en el plazo de nueve meses desde su entrada en vigor, un Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que entró el vigor el día 1 de enero de 2001. También en el año 2000 se adoptaron los Reales Decretos Legislativos que aprobaron los Textos Refundidos que ordenan la Seguridad Social de los funcionarios civiles del Estado¹⁶, del personal de las fuerzas armadas¹⁷, y del personal al servicio de la Administración de Justicia¹⁸.

Aunque la técnica de política legislativa de los Textos Refundidos no puede identificarse con la propia de un Código en sentido estricto¹⁹, ambas generan normas globalizadoras y unitarias que aportan seguridad jurídica al sector del Ordenamiento Jurídico en el que se utilizan. En cualquier caso, la pretensión de estas páginas consiste en realizar una exposición general y panorámica sobre el modo en que se ha llevado a cabo la concentración normativa en el ámbito del Derecho Sancionador de Orden Social.

Seguridad jurídica y topografía normativa. El artículo 9.3 CE garantiza la seguridad jurídica como principio general del ordenamiento jurídico, al margen de que no sea susceptible de recurso de amparo por carecer de la condición de derecho fundamental alguno en favor de los ciudadanos²⁰, aunque cuando interacciona con otros derechos constitucionales, sí puede surgir una vulneración susceptible de amparo (STC 3/2002).

En todo caso, se trata de un valor fundamental en la ordenación de las relaciones sociales (STC 13/1984) y que, en cuanto exigencia objetiva del ordenamiento, se impone al funcionamiento de todos los órganos del Estado (SSTC 99, 100 y 151/2001, 3/2002, etc.). Configurándola se ha dicho que consti-Page 38tuye suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad (STC 99/1987). Compatible con este carácter axial del principio aparece la excepcionalidad con que ha de estimarse quebrantada:

* Una innovación en el ordenamiento jurídico no vulnera el principio de seguridad jurídica si se lleva a cabo de forma precisa, cierta, formalmente publicada y mediante norma de rango adecuado (STC 65/1987).

* No se infringe el principio de seguridad jurídica porque el legislador lleve a cabo modificaciones en las normas legales que incidan en las relaciones o situaciones jurídicas preexistentes (SSTC 129/1987, 210/1990, etc.).

* Las insuficiencias u omisiones de la Ley sólo afectan al principio de seguridad jurídica cuando su contenido o sus carencias producen confusión o dudas (STC 142/1993).

* El principio se predica de la norma y no en relación con los hechos, de tal modo que, renovada la situación fáctica determinante de cambio en la aplicación de la norma, no puede imputarse a ésta la vulneración de dicho principio (199/1990).

* No puede estimarse quebrantado por la simple revocación de una decisión jurisdiccional inferior por otra superior (STC 113/1990).

* La seguridad a la que se refiere el artículo 17 CE («toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad») no comprende la seguridad jurídica (STC 167/1990).

La seguridad jurídica tiende a identificarse con el principio de protección de la confianza legítima, como la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad, pero sin agotarse en esos principios sino integrándolos y apuntando a la promoción de un orden jurídico presidido por la justicia e igualdad (STC 27/1981). Una vertiente especialmente útil para el tema ahora considerado es la que apunta hacia la previsibilidad en la forma de legislar, pues lo que debe existir es certeza sobre el ordenamiento aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986), siendo preciso que el legislador proporcione claridad y evite la confusión (STC 46/1990), entendiéndose vulnerada la seguridad jurídica cuando el contenido de una norma propicie dudas que generen en los destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable pese a utilizarse la hermenéutica jurídica usual (SSTC 150/1990, 212/1996, 104/2000, etc.).

La inclusión en un Corpus único de cuantas infracciones y sanciones existan «en el orden social» entronca con la tradición codificadora decimonónica y supone un importante avance en la consecución de la seguridad jurídica que tanto los poderes públicos como los particulares deben, respectivamente, garantizar y exigir de conformidad con lo dispuesto en el art. 9.3 de la Constitución²¹. Esta pretensión unificadora y sistematizadora para el Derecho administrativo sancionador del trabajo ha vivido diversas fases²².

El carácter dinámico del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, motivado por los constantes cambios del entorno socio-económico y la necesidad perentoria de acomodar a éstos los preceptos de aquél (tanto los tuitivos cuanto los flexibilizadores), se traduce en una actualización constante de las normas aplicables, produciéndose una mutabilidad normativa muy superior a la experimentada en otros sectores del Ordenamiento Jurídico. La necesidad de esta acelerada producción normativa propicia la reflexión sobre el instrumento normativo utilizado por el legislador como vehículo regulador, esto es, sobre algunas cuestiones de técnica legislativa. En concreto, hay que preguntarse si el Texto Refundido es la técnica jurídica más apropiada para ordenar el régimen administrativo sancionador del trabajo.

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- «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (y II)», Aranzadi Social, núm. 15, 2000 (BIB 2000, 1718).

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[1] El Real Decreto-ley, de 23 de agosto de 1926, aprobó el Código de Trabajo que, en realidad, tal como reconoció su Exposición de Motivos, no se trataba de un verdadero Código: el código no abarca todo el derecho del trabajo; es, por lo tanto, parcial, como sus congéneres; como ellos elige para el comienzo de la unificación de los puntos que, en los vastos dominios de una reglamentación tan profusa y oscilante, ofrecen mayor peculiaridad a su particular idiosincrasia, más estabilidad, utilidad y madurez mayores. Sobre la labor codificadora, por todos, vid., DE LA VILLA GIL, L.E.: La formación histórica del Derecho Español del Trabajo, Comares, Granada, 2003, pgs. 185-190.

[2] El frustrado Proyecto para la creación de un Instituto de Trabajo fue remitido a las Cortes el 11 de abril de 1902, por iniciativa del Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, JOSÉ CANALEJAS. Los promotores del Proyecto publicaran todo el material elaborado en forma de libro: ÁLVAREZ BUYLLA, A.; POSADA, A.G. Y MOROTE, L.: El Instituto de Trabajo. Datos para la historia de la reforma social en España, con discurso preliminar de JOSÉ CANALEJAS, y UÑA Y SARTHOU, J.: Memoria acerca de los Institutos de Trabajo en el extranjero, Madrid, 1902. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social elaboró en el año 1986 una edición facsímil con prólogo de SANTIAGO CASTILLO.

[3] Examinándola, afirma el profesor MONTOYA MEL-GAR, A., que El «texto único» al que la disposición comentada aspira, y para cuya elaboración mandata al Gobierno, por lo pronto habría de compilar íntegramente las normas legales sobre la materia (incluido el propio ET), erigiendo a cada norma en contenido propio de un Título; más adelante, se irían incorporando a ese Código todas cuantas normas generales (se entiende que no sólo legales sino también reglamentarias; de ahí la referencia al diverso «rango de las disposiciones incorporadas») que se fueran promulgando sucesivamente. Dentro del Código, pues, se albergarían normas de rango legal (orgánicas unas, otras ordinarias) y de rango reglamentario; en AAVV, Comentarios al Estatuto de los Trabajadores, 7ª edic., Aranzadi, 2007.

[4] Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (BOE núm. 75, de 29 de marzo de 1995).

[5] Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral (BOE núm. 86, de 11 de abril de 1995; Corr. Err., BOE núm. 125, de 26 de mayo de 1995).

[6] Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (BOE núm. 154, de 29 de junio de 1994).

[7] Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (BOE núm. 189, de 8 de agosto de 2000; Corr. Err., BOE núm. 228, de 22 de septiembre de 2000).

[8] La promulgación de una Ley que contenga los Presupuestos Generales del Estado para el correspondiente año, no sólo está prevista por la Constitución (art. 134) sino también contemplada de modo singular en los Reglamentos de las Cámaras Legislativas a fin de que pueda tramitarse con la celeridad necesaria para poder regir a partir de principios de la anualidad correspondiente. Durante los primeros años del Estado constitucional, las ventajas que ese instrumento normativo presenta (concentración, celeridad, pluralidad temática, etc.) fueron aprovechadas, de manera repetida, para albergar en él cuestiones muy heterogéneas; con el argumento de que determinadas actuaciones venían conectadas con los ingresos (o con los gastos) acababa por visitarse la práctica totalidad de las materias: desde las educativas hasta las tributarias, pasando por las mercantiles o las relativas a la organización judicial y, por supuesto, sin olvidar tanto las laborales cuanto las de Seguridad Social.

[9] La Ley 22/1993 abrió este peculiar modo de legislar y la Ley 61/2003 lo clausuró; en la Exposición de Motivos de esta última se justificaba su propia existencia: «la delimitación constitucional del contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, unida a la necesidad o conveniencia de introducir modificaciones en el ordenamiento jurídico que no sean materia de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, pero que guarden alguna relación con el programa económico del Gobierno, determinó, a partir del año 1993, la tramitación simultánea a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, de una Ley Ordinaria denominada Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que recoge este conjunto de disposiciones».

[10] Además de la celeridad en la tramitación (especialmente preocupante por lo que respecta a la usual introducción de severas enmiendas sobre la marcha) hay que apuntar la deslocalización del debate (todos los temas son conocidos por la misma Comisión Legislativa), la pérdida de elementos interpretativos interesantes y el menoscabo de la seguridad jurídica (al incorporarse preceptos sobre cuestiones muy heterogéneas en una única norma). Paradójicamente, el Partido Socialista (a través de su Grupo Parlamentario), después de haber recurrido a Leyes de Acompañamiento en su etapa de Gobierno, llevó ante el Tribunal Constitucional alguna de las Leyes aprobadas con mayoría del Partido Popular; desde una perspectiva técnica resulta de máximo interés el criterio que sostenga, en su día, el Alto Tribunal acerca de esta cuestión. En la campaña electoral previa a los comicios de 14-marzo-2004 el PSOE se comprometió a abandonar esa práctica y una vez que asumió el Gobierno, ha cumplido su compromiso del modo que se explicará.

[11] Los estudios sobre el tema se han multiplicado en todos los ámbitos; por moderno y completo, véase el de S. MORENO GONZÁLEZ, Constitución y Leyes de «Acompañamiento» Presupuestario, Aranzadi, Pamplona, 2004.

[12] Las Leyes 61 y 62/2003, de 30 de diciembre, vinieron a cerrar un ciclo en el que los defectos técnicos reseñados se agudizaban vez tras vez; poco consuela advertir que el mismo comportamiento se reproducía en la mayoría de Comunidades Autónomas. Lo cierto es que, descartando otras posiciones intermedias, para el año 2008 (igual que se hiciera en los precedentes) se ha abandonado por completo la idea de legislación paralela a la LPGE y se ha querido reconducir ésta a los confines que la doctrina constitucional había venido marcando. Resulta muy ilustrativo que la Exposición de Motivos de la LPGE-2008 (Ley 51/2007) advierta que regula «únicamente, junto a su contenido necesario aquellas disposiciones que respetan la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido eventual»; naturalmente, esa proclamación merece favorable acogida, pero no priva al intérprete de su derecho-deber de enjuiciar si el contenido real de la norma se corresponde con su anunciada autolimitación.

[13] BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 1994; Corr. Err., BOE núm. 40, de 16 de febrero de 1995.

[14] BOE núm. 306, de 22 de diciembre de 1990; Corr. Err., BOE núm. 27, de 31 de enero de 1991.

[15] BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 1999; Corr. Err., BOE núm. 54, de 3 de marzo de 2000.

[16] Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado (BOE núm. 154, de 28 de junio de 2000).

[17] Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (BOE núm. 142, de 14 de junio de 2000).

[18] Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, que aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el Régimen especial de la Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia (BOE núm. 154, de 28 de junio de 2000; Corr. Err., BOE núm. 162, de 7 de julio de 2000).

[19] Sobre las diferencias entre la técnica de los Códigos y los Textos Refundidos, vid., ALONSO GARCÍA, M.: «Técnica jurídica en la codificación del Derecho del Trabajo», Revista de Política Social, núm. 27, 1955, pgs. 63-96; y SERRANO CARVAJAL, J.: «La codificación del Derecho del Trabajo en España», Revista de Política Social, núm. 135, 1982, pgs. 45-62.

[20] En este sentido, por ejemplo, SSTC 10/1985, 142/1987, 155 y 165/1988, 21 y 95/1990, 155/1992, 3/2002, etc.

[21] SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2000, pg. 19.

[22] Para un repaso esquemático de este proceso evolutivo, vid., MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Derecho sancionador en el ámbito de las relaciones laborales», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Derecho Sancionador Público del Trabajo, Colex, Madrid, 2001, pgs. 78 y 79.

[23] La tipificación de las infracciones y sanciones se hallaba dispersa en diversas normas, con una somera regulación de las infracciones en materia de Seguridad Social en el propio texto de la LGSS de 1974 (arts. 60 y 193), que dejaba vigente el Reglamento de Faltas y Sanciones, aprobado por Decreto 1678/1970, de 12 de septiembre; con una más amplia regulación de las correspondientes a colocación y prestaciones por desempleo (art. 25-31 de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo); la de movimientos migratorios (arts. 55 y 56 de la Ley 33/1971, de 21 de julio, de emigración); la de trabajo de extranjeros (Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España); y la de seguridad e higiene en el trabajo (arts. 162-161 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, de 9 de marzo de 1971).

[24] El TS y el TC entendieron que el art. 57 del ET de 1980, sobre infracciones de los empresarios, vulneraba las exigencias del principio de tipicidad del art. 25 de la CE. Así mismo, el TS señaló que el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre, que desarrollaba el art. 57 del ET de 1980 (BOE núm. 302, de 18 de diciembre de 1985), no respetaba el principio de legalidad, tanto por esa adición que innova el Real Decreto, como por la amplitud y vaguedad de lo que pretende ser una tipificación de hechos calificables como infracciones, al utilizar se una fórmula omnicomprensiva, que no deja fuera del campo sancionador acción u omisión alguna contraria a la ley, reglamento o convenio colectivo. Sobre este punto, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2000, pgs. 20-22.

[25] En este sentido, vid., GARCÍA BLASCO, J.: Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abril, Civitas, Madrid, 1989, pg. 31.

[26] En este sentido, vid., ESCUDERO RODRÍGUEZ, R.: «El nuevo marco legal de la potestad sancionadora de la Administración en el orden social», Relaciones Laborales, núm. 11, 1988, pg. 29.

[27] En este sentido, vid., VÁZQUEZ MATEO, F.: «La Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones en el orden social y su puesta en práctica», Relaciones Laborales, Tomo I, 1989, pg. 89.

[28] En este sentido, vid., MONTOYA MELGAR, A.; GALIA-NA MORENO, J.Mª; Y RODRÍGUEZ-SAÑUDO, F.: «Ponencia al Tema I: sanciones por violación o incumplimiento de normas laborales», en AAVV: XII Congreso Internacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Madrid 1988, pgs. 193 y 194. Afirman MERCADER UGUINA, J.R. Y TOLOSA TRIBIÑO, C.: «Notas al nuevo Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social», Relaciones Laborales, Tomo II, 2000, pgs. 1061 y 1062, que puede afirmarse que nos encontramos ante una norma globalizadora y unitaria, que pretende regular, con detalle incluso, una materia hasta ahora dis persa y heterogénea, de diferente rango normativo y, en algunos casos, de origen preconstitucional que hacen del «grupo normativo» sancionador un haz complejo y difícil, en ocasiones, para su identificación.

[29] Sobre la idea codificadora de la LISOS de 1988, vid., MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Derecho sancionador en el ámbito de las relaciones laborales», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Derecho Sancionador Público del Trabajo, Colex, Madrid, 2001, pgs. 78 y 79.

[30] En este sentido, vid., CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», Aranzadi Social, núm. 14, 2000 (BIB 2000, 1596).

[31] BOE núm. 27, de 1 de febrero de 1995; Corr. Err., BOE núm. 87, de 13 de abril de 1995.

[32] BOE núm. 269, de 10 de noviembre de 1995.

[33] Afirma CASAS BAAMONDE, Mª E.: Seguridad y Salud en el Trabajo. El nuevo Derecho de Prevención de riesgos laborales, La Ley-Actualidad, Madrid, 1997, pg. 146, que la LPRL continúa, así la política legislativa iniciada en las Leyes de delegación de la refundición estatutaria (disps. Final 6ª L 11/1994, de 19 de mayo, y 7ª L 42/1994, de 30 de diciembre) de integrar unitariamente en cada ley laboral sustantiva su correspondiente Derecho sancionador.

[34] BOE núm. 99, de 25 de abril de 1997.

[35] BOE núm. 170, de 17 de julio de 1999.

[36] BOE núm. 286, de 30 de noviembre de 1999.

[37] BOE núm. 10, de 12 de enero de 2000; Corr. Err., BOE núm. 20, de 24 de enero de 2000.

[38] La LISOS de 1988 experimentó las siguientes modificaciones: - La disposición adicional vigesimoséptima de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1992 (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 1991), añadió a la LISOS el art. 52.3. - La disposición derogatoria única del Real Decreto-ley 18/1993, de 3 de diciembre, de Medidas Urgentes de Fomento de la Ocupación (BOE núm. 292, de 7 de diciembre de 1993), derogó los arts. 26.3, 26.4, 27.1 y 27.2 de la LISOS. - La Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo (BOE núm. 313, de 31 de diciembre). El art. 40 de la Ley 22/1993 modificó el art. 29.3.2 y añadió el art. 29.3.5 a la LISOS; el art. 41 modificó los arts. 30.1, 30.2 y 30.3.2 de la LISOS; el art. 42 modificó el art. 46.1.2 de la LISOS; y la disposición adicional decimoctava añadió a la LISOS el art. 15.7. - La disposición derogatoria única de la Ley 10/1994, de 19 de mayo, de medidas urgentes de fomento de la ocupación (BOE núm. 122, de 23 de mayo de 1994), derogó los arts. 26.3, 26.4, 27.1 y 27.2 de la LISOS. - La Ley 11/1994, de 19 de mayo (BOE núm. 122, de 23 de mayo de 1994; Corr. Err., BOE núm. 142, de 15 de junio de 1994), modificó considerablemente el articulado de la LISOS. La reforma afectó a los arts. 20-25 de la LISOS. - La disposición derogatoria de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 315, de 31 de diciembre de 1996), derogó el art. 33.4 de la LISOS, modificando su art. 99 el art. 20.2 de la LISOS, su art. 86, los arts. 30.1 y 30.2.1, y su art. 84.2, el art. 30.2.2. - La disposición derogatoria única de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de ordenación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (BOE núm. 274, de 15 de noviembre de 1997), derogó lo previsto en la disposición adicional tercera de la LISOS, en la redacción dada por el art. 25 de la Ley 11/1994. - La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 133, de 31 de diciembre de 1998; Corr. Err., BOE núm. 109, de 7 de mayo de 1999), modificó los arts. 2, 14, 15, 16, 17, 18, 25, 27, 28, 30, 36, 46 y 47 de la LISOS y suprimió su Sección 2ª del Capítulo IV, así como los arts. 29 y 30.2.2. A esta serie se unen algunas de las disposiciones legales que, para establecer su propio cuadro de infracciones y sanciones, derogaron algunos preceptos de la LISOS. Es el caso, por ejemplo, de: - El Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (BOE núm. 75, de 29 de marzo de 1995), cuya disposición derogatoria única derogó los arts. 6, 7 y 8 de la LISOS y, en sustitución de estos preceptos, los arts. 93-96 del ET tipificaron las infracciones laborales de los empresarios. - La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales (BOE núm. 269, de 10 de noviembre de 1995), cuya disposición derogatoria unica derogó los arts. 9, 10 y 11 de la LISOS, que fueron reemplazados por los nuevos tipos de infracciones recogidos en los arts. 46-48 de la LPRL; la disposición derogatoria única de la LPRL también derogó el art. 36.2, 39 y 40.2 de la LISOS. Para un análisis de todos estos cambios, vid., CAVAS de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», ob. cit. (BIB 2000, 1596).

[39] Vid., Dictamen núm. 2/2000, de 3 de mayo de 2000, del Consejo Económico y Social, sobre el Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

[40] BOE núm. 189, de 8 de agosto de 2000; Corr. Err., BOE núm. 228, de 22 de septiembre de 2000.

[41] El Consejo Económico y Social y la Doctrina destacó que esta tarea realizada por el Gobierno resultó sumamente loable. En este sentido, vid., CAVAS MARTÍ-NEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», Aranzadi Social, ob. cit. (BIB 2000, 1596); y SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, págs. 25 y 26.

[42] Debe tenerse en cuenta que el cuadro de infracciones y sanciones de la LISOS rige en el ámbito del Mutualismo Administrativo [art. 44 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2002; Corr. Err., BOE núm. 81, de 4 de abril de 2003)].

[43] A raíz de la doctrina sentada por el TC, el Texto Refundido de la LISOS asumió como uno de sus objetivos la adecuación de las competencias autonómicas en materia sancionadora a una nueva realidad casi por completo descentralizada.

[44] Vid., las SSTC de 16 de julio de 1985 (RTC 1985, 87), 4 de octubre de 1985 (RTC 1985, 102), 22 de marzo de 1988 (RTC 1988, 44), 20 de julio de 1988 (RTC 1988, 152), 29 de noviembre de 1988 (RTC 1988, 227), 13 de mayo de 1991 (RTC 1991, 100), 26 de octubre de 1995 (RTC 1995, 156), 30 de mayo de 1996 (RTC 1996, 96), 28 de noviembre de 1996 (RTC 1996, 196), 30 de enero de 1997 (RTC 1997, 16), 20 de marzo de 1997 (RTC 1997, 61), 22 de enero de 1998 (RTC 1998, 15), 14 de febrero de 2002 (RTC 2002, 37), 19 de junio de 2003 (RTC 2003, 123 y 124), 15 de noviembre de 2003 (RTC 2003, 274), 21 de septiembre de 2004 (RTC 2004, 157), 6 de abril de 2005 (RTC 2005, 81), 20 de abril de 2005 (RTC 2005, 100) y 15 de diciembre de 2005 (RTC 2005, 331), todas ellas referidas a la distribución de competencia en cuanto al régimen administrativo sancionador sobre materias de diversa índole.

[45] Afirman SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVA-RRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, pg. 27, que, por tanto, no sólo se reconoce la potestad sancionadora de las Comunidades Autónomas en materia de empleo, fomento del empleo y formación profesional ocupacional, sino que, además, la materia de empleo (a excepción de las medi das de fomento del empleo a través de bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social, ahora asimiladas a la materia de Seguridad Social) queda integrada en la más amplia de lo laboral, en coherencia con la estructura y sistemática actual de la Ley (Capítulo II del Texto Refundi do de la LISOS).

[46] Referidas, por ejemplo, a incumplimientos, defectos o irregularidades en la cotización, defraudaciones de prestaciones, obtención o disfrute indebido de exenciones o bonificaciones en el pago de las cuotas, incumplimiento de las obligaciones derivadas de la colaboración voluntaria, etc.

[47] En este sentido, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MAR-TÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, págs. 26-29.

[48] En este sentido, vid., CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (y II)», Aranzadi Social, núm. 15, 2000 (BIB 2000, 1718).

[49] El artículo 5.1 de la Ley 45/2002, de 12 diciembre, de Medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, está en el origen de la ampliación.

[50] El art. 9.1 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2003), incorporó este colectivo al listado del art. 2º LISOS, en concreto a su apartado 8.

[51] La disposición final primera .Uno de la Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas y cooperativas europeas (BOE núm. 250, de 19 de octubre de 2006), añadió un apartado 12 al art. 2 de la LISOS para incorporar al listado de los sujetos infractores a las sociedades europeas y las sociedades cooperativas europeas con domicilio social en España, las sociedades, entidades jurídicas y, en su caso, las personas físicas domiciliadas en España que participen directamente en la constitución de una sociedad europea o de una sociedad cooperativa europea, así como las personas físicas o jurídicas o comunidades de bienes titulares de los centros de trabajo situados en España de las sociedades europeas y de las sociedades cooperativas europeas y de sus empresas filiales y de las sociedades y entidades jurídicas participantes, cualquiera que sea el Estado miembro en que se encuentren domiciliadas, respecto de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores, en los términos establecidos en su legislación específica.

[52] La disposición final primera .Uno de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, de regulación del régimen jurídico de las empresas de inserción (BOE núm. 299, de 14 de diciembre de 2007; Corr. Err., BOE núm. 43, de 19 de febrero de 2007), introduce un apartado 13, en el art. 2º de la LISOS.

[53] Esta modificación fue introducida en el apartado 4 del art. 2 por la disposición final primera .Uno de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, que aprueba el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior (BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006).

[54] Después de 13 años de vigencia de dos modalidades de formación profesional en el ámbito laboral, la formación profesional ocupacional y la continua, el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo (BOE núm. 87, de 11 de abril de 2007), ha integrado ambos subsistemas en un único modelo de formación profesional para el empleo. Por ello, no estaría de más que se procediese a la modificación del art. 5.1 de la LISOS, para sustituir la referencia a la «formación profesional ocupacional y la formación profesional continua», por la formación profesional para el empleo.

[55] El art. 25 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 30 de diciembre de 2000; Corr. Err., BOE núm. 155, de 29 de junio de 2001) modificó el art. 4.2 de la LISOS en tal sentido.

[56] La Resolución de 16 de octubre de 2001 (BOE núm. 260, de 30 de octubre de 2001), convirtió a euros las cuantías de las sanciones previstas en la LISOS, y el Real Decreto 306/2007, de 2 de marzo (BOE núm. 67, de 19 de marzo de 2007), recoge la última actualización en las cuantías de las sanciones tipificadas en la LISOS.

[57] El art. 10 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2003), modificó los apartados 1, 6, 14 y 19 del art. 12 de la LISOS para puntualizar el alcance de las infracciones graves en materia de prevención de riesgos laborales ahí recogidas. Tras la reforma: - El art. 12.1 de la LISOS aclara que constituye infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales no realizar aquellas actividades de prevención que hicieran necesarias los resultados de las evaluaciones, con el alcance y contenido establecidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales. - El art. 12.6 de la LISOS sustituye la referencia al incumplimiento de la obligación de elaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo en cada proyecto de edificación y obra pública, con el alcance y en la forma establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, así como el incumplimiento de dicha obligación, mediante alteraciones, en fraude de ley, en el volumen de la obra o en el número de trabajadores, por no realizar el seguimiento de la misma (la planificación de la actividad preventiva), con el alcance y contenido establecido en la normativa de prevención de riesgos laborales. - El art. 12.14 de la LISOS puntualiza el alcance de la infracción grave que tipifica, señalando ahora que constituye infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales no adoptar el empresario titular del centro de trabajo las medidas necesarias para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el mismo reciban la información y las instrucciones adecuadas sobre los riesgos existentes y las medidas de protección, prevención y emergencia, en la forma y con el contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales. - El art. 12.19 de la LISOS señala que constituye infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales del empresario no facilitar el acceso a la información y documentación no sólo al servicio de prevención sino también a los trabajadores designados. El art. 11 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2003), modificó el art. 12.8 para puntualizar la infracción muy grave en materia de prevención de riesgos laborales relativa al incumplimiento del empresario del deber de informar e instruir a otros que desarrollen actividades en el mismo centro acerca de los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia. El art. 14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medidas urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad (BOE núm. 164, de 10 de julio de 2001), modificó el art. 19.2.e) de la LISOS, para indicar que son infracciones leves de las empresas usuarias formalizar contratos de puesta a disposición para la cobertura de puestos que en los dieciocho meses anteriores hubieran estado ya cubiertos de forma continua o discontinua, por trabajadores puestos a disposición por empresas de trabajo temporal, por más de doce meses, en lugar de los trece meses y medio que recogía el texto original.

[58] El art. 17.2. párrafo 2º de la LISOS experimentó un primer cambio con el art. 5 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2002), que suprimió el concepto de empleo adecuado, para incorporar los de colocación adecuada y compromiso de actividad, junto al ya existente de trabajos de colaboración social. El art. 17.2. párrafo 2º de la LISOS sufrió una nueva modificación con el art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2003; Corr. Err., BBOOEE núm. 3, de 3 de enero de 2004, y núm. 79, de 9 de abril de 2004), que terminó suprimiendo los conceptos de compromiso de actividad y trabajos de colaboración social, para dejar únicamente el de colocación adecuada. En relación con las infracciones muy graves en materia de empleo: - El art. 41 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, modificó el art. 16.2 de la LISOS, que tipifica como infracción muy grave el establecimiento de condiciones de empleo discriminatorias, para clarificar que son discriminatorios los motivos de sexo, origen, incluido el racial o étnico, edad, esta do civil, discapacidad, religión o convicciones, opinión política, orientación sexual, afiliación sin dical, condición social y lengua dentro del Estado. - El art. 5.4 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2002), modificó los apartados 3 y 4 del art. 16 de la LISOS para indicar que constituye infracción administrativa muy grave la obtención o disfrute indebido así como la inaplicación o desviación en la aplicación de las ayudas o subvenciones de fomento del empleo o cualesquiera establecidas en programas de apoyo a la creación de empleo y formación profesional no sólo ocupacional sino también continua concedidas, financiadas o garantizadas, en todo o en parte, por el Estado o por las Comunidades Autónomas en el marco de la ejecución de la legislación laboral.

[59] El art. 35 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, modificó el art. 21.1 de la LISOS para reducir de 5 a 4 el número de años que es obligatorio conservar la documentación o los registros o soportes informáticos en que se hayan transmitido los correspondientes datos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones en materia de afiliación, altas, bajas o variaciones, así como los documentos de cotización y los recibidos de justificación del pago de salarios y del pago delegado de prestaciones. Tras la inclusión del Sistema RED en la Seguridad Social, el art. 24 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, modificó diversos preceptos de la LISOS para indicar que constituye: - Infracción leve en materia de Seguridad Social, no transmitir en tiempo y forma por vía informática, electrónica o telemática las bajas de los trabajadores que cesen en la empresa así como las variaciones de datos (art. 21.3 LISOS). - Infracciones graves en materia de Seguridad Social, no transmitir por los obligados o acogidos al Sistema RED el inicio de la actividad, la apertura y cese de actividad de los centros de trabajo y las variaciones de datos u otras obligaciones en materia de inscripción de empresas (art. 22.1 LISOS), así como la falta de transmisión de la afiliación inicial y el alta de los trabajadores (art. 22.2 LISOS). El art. 24 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, suprimió el texto que hasta ese momento tenían los arts. 22.4 y 22.5 de la LISOS, pasando una parte del mismo al art. 22.3, que en ese momento estaba vacío de contenido, para señalar que es infracción grave en materia de Seguridad Social no ingresar, en la forma y plazo reglamentarios, las cuotas correspondientes que por todos los conceptos recauda la Tesorería General de la Seguridad Social, siempre que la falta de ingreso no obedezca a una situación extraordinaria de la empresa y que dicho impago de cuotas y conceptos de recaudación conjunta con ellas no sea constitutivo de delito conforme al artículo 307 del Código Penal. Si, además de la falta de ingreso, no se presentaron los documentos de cotización ni utilizado los sistemas de presentación por medios informáticos, electrónicos o telemáticos, el art. 23.1.b), tras la reforma operada por el art. 24 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, señaló la infracción será muy grave.

[60] La Ley 40/2006, de 14 de diciembre, que aprueba el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior (BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006), ha modificado notablemente los arts. 33-36 de la LISOS para ajustarlo al Derecho sustantivo sobre la materia.

[61] En su día, el art. 4.1 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2003; Corr. Err., BBOEE núm. 3, de 3 de enero de 2004, y núm. 79, de 9 de abril de 2004), modificó el cuadro de infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, para añadir al art. 8.12 de la LISOS que lo son las decisiones del empresario que supongan un trato desfavorable de los trabajadores como reacción ante una reclamación efectuada en la empresa o ante una acción judicial destinada a exigir el cumplimiento del principio de igualdad de trabajo y no discriminación. Otro de los cambios significativos que la Ley 62/2003 introdujo en el art. 8.12 de la LISOS fue la distinción entre discriminación directa e indirecta, en clara coherencia con las directrices marcadas por el Derecho comunitario. La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2008), ha modificado nuevamente el art. 8.12 de la LISOS para reforzar la garantía de indemnidad, señalando que constituye infracción administrativa muy grave las decisiones del empresario que supongan un trato desfavorable no sólo ante una acción judicial del trabajador destinada a exigir el cumplimiento del principio de igualdad de trabajo y no discriminación, sino también ante una acción administrativa que el trabajador emprenda con igual fin. Como habrá tiempo de exponer más adelante, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, también ha incorporado nuevos tipos de infracciones a los ya existentes en la LISOS.

[62] Se incorporó al art. 5.5 de la LISOS como infracción leve a través de la reforma llevada a cabo por el art. 14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad (BOE núm. 164, de 10 de julio de 2001), pasando la redacción inicial del art. 6.5 al nuevo art. 6.6.

[63] Este tipo se incorporó al art. 7.11 de la LISOS por el art. 14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio.

[64] Es infracción incorporada al art. 7.12 de la LISOS a través del art. 14 de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, de mejora del crecimiento y del empleo (BOE núm. 213, de 30 de diciembre de 2006).

[65] Se trata de infracción tipificada por vez primera en al art. 7.13 de la LISOS tras la reforma introducida por el art. 14.1 de la Ley Orgánica 3/2007, de 23 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2007).

[66] El art. 41.2 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, incorporó un nuevo apartado 13 bis al art. 8 de la LISOS para tipificar como infracción muy grave en materia de relaciones laborales el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual, cuando se produzcan dentro del ámbito a que alcanzan las facultades de dirección empresarial, cualquiera que sea el sujeto activo del mismo, siempre que, conocido por el empresario, éste no hubiera adoptado las medidas necesarias para impedirlo. Posteriormente, el art. 14.2 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, modificó nuevamente el art. 8.13 bis de la LISOS para señalar que también constituye infracción muy grave el acoso por razón de sexo que se produzca en los términos que expone el citado precepto.

[67] La disposición adicional primera .Uno de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción (BOE núm. 250, de 19 de octubre de 2006), añadió un nuevo apartado 16 al art. 8 de la LISOS para tipificar como infracción muy grave el incumplimiento de la normativa sobre limitación de la proporción mínima de trabajadores contratados con carácter indefinido contenida en la Ley Reguladora de la Subcontratación en el Sector de la Construcción y en su reglamento de aplicación.

[68] El art. 14.2 de la Ley Orgánica 3/2007 no sólo modificó el art. 8.13 bis de la LISOS para tipificar como infracción muy grave el acoso por razón de sexo, sino que también añadió un nuevo apartado 17 al art. 8 para tipificar con igual gravedad la falta de elaboración o aplicación de los planes de igualdad, o hacerlo incumpliendo manifiestamente los términos previstos, cuando la obligación de realizar dicho plan responda a lo establecido en el apartado 2 del artículo 46 bis de esta Ley.

[69] La disposición adicional primera .Dos de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción, añadió dos apartados nuevos al art. 11 de la LISOS para tipificar como infracción leve en materia de prevención de riesgos laborales: la falta en la obra del contratista del Libro de Subcontratación (art. 11.6), y la falta por parte de la contratista o subcontratista de la documentación o título que acredite la posesión de la maquinaria que utiliza, y de cuanta documentación sea exigida por las disposiciones legales vigentes.

[70] El art. 10 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, incorporó nuevos tipos infractores a los recogidos en el art. 12 de la LISOS. Así, a raíz de la reforma operada por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre: - Se modifica el art. 12.15 de la LISOS para indicar que constituye infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales no dotar a los recursos preventivos de los medios que sean necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas. - Se añaden los arts. 12.23 y 12.24 a la LISOS para tipificar las infracciones graves en materia de seguridad y salud en las obras de la construcción. Por su parte, la disposición adicional primera .Cuatro de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, incorpora tres nuevos apartados al art. 12 de la LISOS para tipificar en el ámbito de la construcción las infracciones graves de la subcontratista (art. 12.27 LISOS), contratista (art. 12.28 LISOS) y el promotor de la obra (art. 12.29 LISOS) en materia de prevención de riesgos laborales. - Se añade el art. 12.25 a la LISOS para tipificar como infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas, de acuerdo con la normativa aplicable. - Se añade el art. 12.26 a la LISOS para tipificar también como infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales, de acuerdo con la normativa de aplicación.

[71] La Ley 54/2003, de 12 de diciembre, incorporó un segundo párrafo al art. 13.8 de la LISOS y dos nuevos apartados para tipificar como infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales: - La falta de presencia de los recursos preventivos cuando ello sea preceptivo o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia, cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales (art. 13.8.párrafo 2º LISOS). - La alteración o el falseamiento, por las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoria del sistema de prevención de las empresas, del contenido del informe de la empresa auditada (art. 13.13 LISOS). - La suscripción de pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de ley, de las responsabilidades establecidas en el apartado 3 del artículo 42 de esta Ley (art. 13.14 LISOS). La disposición adicional primera .Cuatro de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, también añadió tres apartados al art. 13 de la LISOS para tipificar en el ámbito de la construcción las infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales de la empresa subcontratista (art. 13.15 LISOS), contratista (art. 13.16 LISOS) y del promotor de la obra (art. 13.17 LISOS).

[72] El art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2003; Corr. Err., BBOOEE núm. 3, de 3 de enero de 2004, y núm. 79, de 9 de abril de 2004) modificó la LISOS para incorporar las infracciones sobre esta materia, añadiendo los arts. 14.4 (infracción leve), 15.6 (infracción grave) y 16.5 (infracción muy grave).

[73] El art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, modificó el art. 17.3 de la LISOS para incorporar como infracción muy grave, la connivencia del trabajador con los empresarios y los beneficiarios de ayudas y subvenciones, para la acreditación o justificación de acciones formativas inexistentes o no realizadas.

[74] El art. 12 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, tipificó por vez primera como infracción grave de las empresas usuarias en materia de prevención de riesgos laborales, permitir el inicio de la prestación de servicios de los trabajadores puestos a disposición sin tener constancia documental de que han recibido las informaciones relativas a los riesgos y medidas preventivas, poseen la formación específica necesaria y cuentan con un estado de salud compatible con el puesto de trabajo a desempeñar.

[75] En materia de Seguridad Social, el art. 37 de la Ley 12/2001, de 27 de diciembre, suprimió la infracción grave tipificada hasta ese momento en el art. 22.3 de la LISOS, consistente en no disponer en el centro de trabajo o no llevar en orden y al día el Libro de Matrícula de Personal o, en su caso, el sistema de documentación cuya utilización hubiera sido autorizada para sustituir dicho Libro. La infracción leve del trabajador incorporada en su día a través de la letra c) del art. 17.1 de la LISOS por el art. 5.5 de la Ley 42/2002, fue suprimida posteriormente por el art. 46 de la Ley 62/2003, de 20 de diciembre, y consistía en no cumplir las exigencias del Compromiso de Actividad, incluida la no acreditación de la búsqueda activa de empleo, salvo causa justificada, siempre que la conducta no esté tipificada como otra infracción leve o grave en este artículo.

[76] Vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, pág. 25.

[77] La disposición final primera de la Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional (BOE núm. 286, de 30 de noviembre de 1999), añadió a la Ley 14/1994, el cuadro de infracciones y sanciones relativas a la actividad transnacional de las empresas de trabajo temporal.

[78] Una parte de la doctrina considera que esta falta de integración guarda coherencia con el distinto carácter, orgánico y ordinario, de una y otra Ley. Afirma CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», Aranzadi Social, ob. cit. (BIB 2000, 1596), que no se trata en este caso de un simple olvido, sino de respetar la prohibición contemplada en el artículo 82.1 de la CE, que no permite la delegación legislativa respecto de materias cuya ordenación debe acometerse por ley orgá nica. También, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉ-NEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, pg. 25. También, vid., CAMAS RODA, F.: «La dispersión de las infracciones laborales relativas al trabajo de extranjeros: análisis de la compatibilidad entre las sanciones derivadas de la comisión de infracciones previstas en las Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social y en la Ley de Extranjería», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 116, 2003, págs. 191-222.

[79] Afirman SÁNCHEZ TRIGUEROS, C. Y GONZÁLEZ DÍAZ, F.A.: «Sobre las infracciones y sanciones (estatales y autonómicas) en materia de Dependencia», Aranzadi Social, núm. 1, 2008 (BIB 2008, 499) que, en caso de que una Administración Autonómica tenga determinadas competencias, parece lógico que disponga para su ejercicio de un conjunto de facultades, prerrogativas y potestades (reglamentaria, de planificación, de ejecución forzosa...) y, entre ellas, sancionadoras.

[80] BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006.

[81] El régimen de infracciones y sanciones que la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, recoge al margen de la LISOS, se completa con las disposiciones autonómicas dictadas sobre la materia. A modo de ejemplo, vid.: - Castilla-La Mancha: el Decreto 307/2007, de 18 de diciembre, aprueba el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, y de la composición y funciones de los órganos de coordinación, de atención y valoración de la situación de dependencia (DO Castilla-La Mancha núm. 266, de 21 de diciembre de 2007), especifica en su art. 29 los órganos administrativos competentes para imponer las sanciones por las conductas tipificadas en el art. 43 de la Ley 39/2006. - Cataluña: la Ley 12/2007, de 11 de octubre, que regula los servicios sociales de Cataluña (DO Generalidad de Cataluña núm. 4990, de 18 de octubre de 2007), establece en su art. 90.3 que, las infracciones y sanciones que tipifica la Ley 39/2006 podrán ser desarrolladas para su aplicación en Cataluña. - La Rioja: la Orden 5/2007, de 31 de octubre, regula las condiciones de acceso y la cuantía de las prestaciones económicas del Sistema Riojano para la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (BO La Rioja núm. 148, de 6 de noviembre de 2007; Corr. Err., BO La Rioja núm. 166, de 15 de diciembre de 2007), regula en su art. 28 el régimen de infracciones y sanciones. - Madrid: la Orden 1387/2008, de 11 de junio, regula el acceso a los servicios, las prestaciones económicas, la intensidad e incompatibilidades de los mismos para las personas en situación de dependencia en la Comunidad de Madrid (BO Comunidad de Madrid núm. 140, de 13 de junio de 2008), recoge en su art. 36 regula y remite al régimen de infracciones y sanciones de la Ley 39/2006, señalando que la pérdida de la prestación económica implicará el reintegro de las cantidades percibidas indebidamente y la exigencia del interés de demora.